东南亚地缘格局转变背景下印度“东进政策”所面临的挑战
作者 | 杨林宇
作者简介 | 杨林宇，云南大学周边外交研究中心研究助理
20世纪90年代印度提出“东向政策”（Look East Policy），旨在加强与东南亚及亚太地区的经济、政治和文化联系。随着东南亚地缘政治格局的不断变化，它已成为区域和国际战略博弈日益重要的舞台，东盟成为连接太平洋和印度洋的重要经济和战略桥梁。莫迪政府于2014年将其升级为“东进政策”（Act East Policy），试图以更积极的外交、经济与安全合作连接东南亚。然而，近年来东南亚地缘格局出现显著重塑，尤其是大国竞争加剧、地区秩序多元化和东盟内部动力变化，使得印度的东向行动政策面临更为复杂的挑战。
一、引言
第十二届北京香山论坛于2025年9月19日闭幕，本届论坛的主题是“共护国际秩序，共促和平发展”。东盟秘书长高金洪在对话采访时提到，东盟和中国是邻居，是全面战略伙伴关系，北京香山论坛最值得赞赏的一点是所有的声音都能被听到，无论是小国、大国还是中等国家。不久前，北京于9月3日举行了胜利日阅兵式，东南亚各国领导人出席的人数众多。而在8月31日至9月1日在天津举行的上海合作组织峰会中，东南亚国家同样积极响应。
中国在东南亚地区的影响力日益上升，据《2025年东南亚状况调查报告》（State of Southeast Asia 2025 Survey）显示，无论是在东南亚最具影响力的经济强国，抑或是能最大限度对其施加政治影响力的国家，中国都稳居第一位。从政治视角来看，这主要归功于中国所提出重塑国际秩序愿景以及完善全球治理体系的吸引力，东盟成员国支持任何维护国际法、致力于和平与安全的外部力量。北京则被视为主权平等的倡导者以及“真正多边主义”的捍卫者。2025年10月，中国共产党二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“落实全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议，引领国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。”进一步表明中国对于引领新国际秩序、倡导和平国际所做出的努力。
在经贸投资方面，中国不仅是最终产品的提供者，更是区域生产网络的中心。例如，越南和马来西亚的许多工厂从中国进口原材料、中间品和机械设备，完成组装后再出口，中国在东南亚的电子、纺织、汽车零部件等领域的供应链地位短期内难以撼动。同时，中国通过“一带一路”倡议，实施了诸如印尼雅万高铁（2023年）、中老昆万铁路（2021年）、马来西亚东海岸铁路（预计2026年竣工）等具有战略意义的基础设施项目。“铁路外交”已经成为中国参与全球与地区基础设施建设的重要模式。此外，中国腾讯、阿里等巨头早期投资东南亚科技生态，如投资Sea、Grab、Gojek等互联网服务平台，中国跨境电商、移动支付和游戏应用在东南亚拥有巨大市场份额。
中国在东南亚地区日益提升的影响力，加之中印双边关系的跌宕起伏，导致印度无法正视和准确判断东盟的国际定位。2025年6月19日，印度商务部长皮尤什·戈亚尔于在伦敦举行的印度全球论坛上发表言论，直言不讳地称部分东盟成员国是“中国的B队”（B-team of China），言外之意便是斥责东盟的供应链与中国和联系过于紧密，使印度处于不利地位。印度与东盟的合作很大程度上被赋予“政治色彩”，印度愈发倾向于从与中国日益加剧的冲突视角来看待东盟，将其作为对抗中国的重要场地。长远来看，这只会进一步限制印度在东南亚的影响力，不利于印度-东盟的经济合作。
二、中美竞争加剧对印度东进政策的制约
面对中美战略博弈的加剧，东盟始终秉持其核心地位与积极不结盟原则，面对日益激烈的中美竞争，东盟国家审慎推行大国平衡战略，谨慎地采取“对冲”外交，在中美两国之间寻求平衡。但实际上，中国的影响力增长速度仍旧呈上升态势，这主要得益于中国的“一带一路”倡议以及对南海局势的回应。与此同时，美国正借助“印太战略”，并通过强化与日本、澳大利亚、菲律宾等盟友的协作，以及直接与东南亚国家接触，多管齐下以深化其在东南亚的影响力。2024年，美国通过向东盟提供超过80亿美元的基础设施支持、6亿美元的清洁能源投资等贸易倡导，加强了双方的经济联系。美国还借助联合反恐行动（CARAT）演习、军售计划以及高级别安全对话，推进了双方的防务合作。
在此背景下，印度的内部经济问题逐渐暴露。印度在产业上依赖中国供应的同时，在市场上依赖美国，因此当美国对特定行业加征关税时，依赖中国供应链的印度企业会同时受到需求端和供给端的双重挤压，出现决策摇摆，这种不确定性进而削弱了对东南亚的经济吸引力。
“特朗普2.0”时代，美国总体外交政策的变动及其对东南亚政治的关注加剧了印度东进政策的不确定性。美国的对外政策具有多变性，依据自身利益进行具体调整，时常要求其“盟友”紧随其脚步。美国希望印度在“印太框架”中扮演更重要的角色，但印度坚持战略自主，不愿被美国视作遏制中国的前沿力量，因此在角色定位上面临外部压力与内部顾虑。东南亚国家对卷入大国对抗更为警惕，增加了双方的合作难度。此外，美国将贸易问题与地缘政治捆绑。例如，2025年8月，特朗普以印度从俄罗斯进口石油为由，宣布将对印度商品的关税提升至50%，这种“美国优先”的理念触及了莫迪政府战略自主的底线，作为回应，印度选择抗衡制裁，保持与俄罗斯的石油合作。印美关系恶化导致印度的东进政策受到很大阻碍，2025年10月，莫迪宣布无法线下出席东盟年度峰会，虽然避免了与特朗普的尴尬会面，但可能被东盟国家当作一种疏远的信号。
美国采取经济胁迫和操纵手段，对东盟国家施加影响。在2025年7月，特朗普宣布对东南亚征收40%的“转运关税”（Transhipment Tariff），以此限制中国的出口产品转运，可见东南亚已然成为美国遏制中国的重要场地。在此背景下，东盟国家被迫在中美之间做出选择。它们在中美竞争中普遍采取“多元伙伴”策略，在经济上接近中国以获取市场，在安全上与美国及其他外部力量保持合作。因此，印度的贸然行为可能损害其与那些对华依赖度高国家的关系，若过于中立，则会被视作“疏远”。总之，中美竞争放大了印度东进政策的内在弱点，使印度战略收缩受到限制，印度需要重新界定其政策目标。
三、印度经济问题及东盟内部复杂局势的影响
自印度推行东进政策以来，随着印度与东盟国家文化联系加深、对历史的重新审视、对新市场的开拓、共同经济利益的融合以及共同的战略需求，双方的合作随之深化。近年来，双方的合作呈现出新的发展趋势，相继推出湄公河-恒河合作（MGC）、印度-太平洋海洋倡议（IPOI）、孟加拉湾多部门技术经济合作倡议（BIMSTEC）等项目。从2024-2025年，印度-东南亚高级别外交和军事互动层出不穷，海洋安全合作、防务合作及网络安全合作成为重要主题。然而，这种密切互动的背后存在各种不确定因素，早在2019年，印度便出于经济问题退出区域全面经济伙伴关系（RCEP），导致该进程受阻。
制约印度东进政策的最主要因素是贸易失衡问题。印度与东盟国家皆面临资金、技术匮乏的挑战，双方在出口商品和出口市场方面存在相似性，双边贸易互补性有待提升。印度对东盟存在巨额贸易逆差，这加剧了新德里的担忧，他们认为东盟市场开放后并未给予印度足够的对等待遇。印度出口商认为，东盟市场的标准差异及严格的原产地规则限制了其竞争力。据统计，2023-2024年双方贸易额达到1208.7亿美元，印度对东盟的出口额为412亿美元，而从东盟的进口额为796.7亿美元，导致印度对东盟十国384.7亿美元的贸易逆差。
另一个制约因素是印度民营企业在东南亚的影响力相对较小。尽管印度企业在全球IT服务、制药和科技初创企业领域具有竞争力，但它们在东盟的投资和业务规模远远落后于日本、中国和韩国，且分布严重不均，高度集中在新加坡，执行机制不完善，缺乏紧密的企业联系。随着特朗普政府决定对印度出口商品加征高50%的关税，印度企业面临巨大压力。
此外，基础设施发展滞后削弱对东南亚的互联互通能力。印度东北地区地理封闭、发展滞后，是印度东向政策面向东南亚的关键通道。其基础设施薄弱直接影响印度与缅甸、泰国等国的跨境互联互通。重点项目进展缓慢，印度-缅甸-泰国三边高速公路及卡拉丹多式联运项目等重大互联互通项目由于安全、法律、物流以及土地征用问题等各种原因面临严重延误。东北邦内部的基础设施不足，公路扩建缓慢且长期缺乏维护。印度国内港口能力不足，加尔各答港、哈迪亚港表现不佳，周转效率低，港口货运与铁路公路衔接较差。因基础设施问题，东盟国家对印度合作预期不断降低，截至2024年，东盟与中国的贸易额超过9000亿美元，而印度与东盟的贸易额远不及此。
与此同时，东盟国家内部的对外政策和战略选择存在分歧和差异。东盟国家的外交立场不一，越南、菲律宾由于重视海洋安全在战略上更靠近美国，柬埔寨、老挝等国家更关注陆路互联互通，在区域议题上经常支持北京，泰国、马来西亚、印尼倾向务实平衡，避免选边。在经济合作方面，新加坡是印度主要投资与科技伙伴，印尼、马来西亚等则寻求更平衡的经济关系，导致印度与东盟经济合作呈现“新加坡中心化”的畸形结构。面对东盟国家内部复杂局势和选择差异，印度难以统筹安全和经济合作。
缅甸的动荡局势加剧了印度东进政策的困境。自2021 年军事政变以来，缅甸全国范围内多地武装冲突与局势动荡，导致大量人员流离，部分难民涌入印度东北邦，引发跨境安全隐忧、武装走私、族群紧张等问题。2025年2月，印度外长苏杰生（S. Jaishankar）宣布长达1400公里的亚洲高速公路工程被迫中止，这意味着缅甸作为印度通向东南亚的桥头堡角色被削弱。
四、余论：印度东进政策的未来趋势
当前，中国在东南亚影响力持续上升、中美竞争格局、印度经济问题及东南亚复杂局势共同阻碍印度东进政策的推行。东南亚地缘格局变动背景下，印度各种经济问题，如基础设施缺陷、投资能力受限充分暴露，导致其无法提供足够有吸引力的市场，对东南亚的经济吸引力无法转化为实际成果。对东盟而言，印度既是其寻求的避险工具，也是实现多元化发展的合作伙伴，对印度而言，东进政策与其全球南方政策紧密相关。印度究竟扮演何种角色既取决于未来东南亚局势，亦与印度的发展问题关联。未来，印度重新调整后的东南亚战略能否成功将取决于三个因素：首先，它能否通过多样化决策，同时保持与多个伙伴之间的密切接触；其次，它在多大程度上能够将外交和军事能力转化为切实的经济和技术合作；最后，它能否在日益复杂的国际背景下驾驭日益复杂的区域动态。
END.
编辑 | 林宇翔
校对 | 王莉
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