美国优先”战略与中国应对: 全球海运中的中美竞争与体系转型

作者简介：刘杨(1982—)，男，甘肃天水人，浙江海洋大学教授，博士，研究方向：海洋经济、数字经济。

全球海运体系作为国际贸易的主动脉和世界经济运行的基石，其稳定与效率直接关乎全球供应链安全与国家经济繁荣。近年来，随着中国海洋强国战略的深入实施和“一带一路”倡议的纵深推进，中国在海运领域实现了历史性崛起，从根本上动摇了美国自二战后建立的以自由主义原则和军事同盟为支柱的单极海权霸权格局。美国为维系传统海上主导地位，推行以“美国优先”为核心战略，从“霸权护持”转向“规则重构”，并推出一系列系统性遏制措施。理解“美国优先”战略下针对中国海运崛起的复合遏制政策工具及其影响，不仅对研判中美战略竞争的未来走向至关重要，更是洞察全球海运体系权力结构转型的关键窗口，具有重大的理论和现实意义。

学术界对中美两国在海洋领域的竞争已经有广泛而深入的探讨。在战略动机层面，何奇松指出美国的海洋安全政策基于其全球霸权地位，旨在推进海洋霸权，保证美国的绝对海洋安全。冯钧泽进一步强调，护持制度霸权、谋求全球地缘战略主导权、打压中国发展空间，构成美国在港口海运领域对华实施遏制战略的核心动因。在地缘战略层面，韩爱勇认为美国从传统的“两洋战略”向“三洋战略”转变，构建印太海洋联盟本质是维护霸权的地缘政治工具，通过制造陆海对立与价值观对立，试图遏制中国崛起。陈永也指出美国“重返制海”战略以中国为主要战略对手，通过军事围堵、联盟捆绑和规则垄断，试图在印太地区维系海权霸权。在军事与技术层面，高望来指出美国为维系海上霸权，加强在海洋的军事智能化布局，将人工智能武器部署到陆上、海面、深海、海底和极地等战略要地。在区域议题操作层面，贺先青认为美国利用中国周边海洋矛盾，推动南海、东海、台海“三海”问题的“安全化”进程，通过“三海联动”策略实现高效制华。上述学者深刻剖析了美国在宏观战略、军事部署、地缘博弈及规则主导权层面对中国海洋崛起的全方位遏制态势，但对两国在全球海运体系这一关键基础设施和战略通道领域的系统性博弈，尤其是对美国遏制中国海运崛起的复合政策工具及其多维影响的研究尚显不足。

笔者从新一届特朗普政府遏制中国海运发展的最新政策提案出发，揭示其以“美国优先”为根本指导思想，从地理控制、规则重构到技术脱钩等维度，深入剖析美国复合遏制政策对中国经济贸易、地缘安全、技术产业生态的潜在影响。同时，从短期、中期以及长期三个维度探讨了中国多层次的应对策略体系，不仅旨在化解美国遏制带来的即时压力，更着眼于推动全球海运体系向更加包容、韧性、由效能驱动的新秩序转型。笔者通过聚焦这一新兴且关键的战略竞争领域，试图为理解中美全球权力再分配和未来海洋秩序塑造提供新的分析框架和思路。

一、美国对中国海运实施遏制战略的动因

第二次世界大战结束后，美国依托其压倒性综合国力，主导构建了以自由主义原则为基础的全球海运治理体系，并通过规则建制与军事同盟网络巩固其海上霸权地位。近年来，中国在“一带一路”框架下加快战略性海运网络部署，港口海运领域快速崛起，逐步形成了对美国既有单极海运秩序的复合冲击，又对其海上霸权构成系统性挑战。

根据中国船舶工业行业协会的最新数据，2025年1月至4月中国船舶订单手持量为22 978万载重吨，占世界份额的64.3%，船舶出口金额为158.3亿美金，船舶订单已经排到2029年。另外，联合国贸易和发展会议发布的10年期船舶建造份额数据清晰地揭示了全球造船业权力的结构性重组，中国船舶建造量占世界全部造船完工量从2014年的35.89%跃升至2023年的50.73%，在全球船舶建造领域已经占据半壁江山，同期美国船舶建造份额从0.33%萎缩至0.1%,海运产业空心化已严重弱化其在世界海运体系中的话语权根基，见表1。数据对比表明，中国通过实施海洋强国战略与“一带一路”布局，以技术自主化和产能规模化重构海运价值链权力内核，实现了海洋强国的崛起。美国则因产业脱实向虚，不得不通过构建规则壁垒和军事联盟等一系列措施来维持霸权。

表1 2014—2023年各国船舶建造份额全球占比

进一步，可以从集装箱港口吞吐量管窥一个国家海运发展情况。据联合国贸易和发展会议统计，2014年至2023年，中国港口年吞吐量从1.87亿TEU增长至2.80亿TEU，增幅达到49.4%，规模扩张速率远超美国21.6%，以量级优势超越美国。见表2。这直接揭示了中国近年来加强枢纽港口基础设施建设与航线密度提升，将吞吐量优势转化为全球物流链的节点控制权，而美国受制于港口效率滞后与基础设施老化，难以匹敌中国港口、产业、航运三者联动的结构性发展优势，吞吐量波动更进一步显示其海运领域的衰退。

表2 2014—2023年各国集装箱港口吞吐量（TEU)

由此可见，美国推行优先战略的根本动因，在于应对中国在海运实体网络与造船产能方面的结构性优势。该战略并非单纯的经济自卫，而是试图通过制度性权力重构，弥补其在实体经济与基础设施方面的相对衰退，重塑有利于美国的全球海运权力格局。

二、美国遏制中国海运崛起的复合政策工具

中国在全球海运体系中日渐崛起，对美国传统的海权霸权构成极大压力，迫使其战略转变为对中国的遏制。实际上，美国造船业的衰落并非源于所谓的中国“不公平竞争”。早在1990年，美国智库卡托研究所（Cato Institute）的统计数据显示，当中国造船产量仅占全球2.5%时，美国船厂便已退出世界市场。然而，美国却无视这一事实，强行将海运领域的衰退归咎于中国的崛起进而挤压了美国的发展空间，这不仅违反了国际多边贸易规则，还以单边霸凌对抗多边协调，进一步加剧了全球规则体系的碎片化趋势，破坏了全球治理的稳定性，也为国家间经贸合作带来了新的不确定性。2025年4月9日特朗普签署《恢复美国海上主导地位》（Restoring America’s Maritime Dominance）行政令，标志着美国初步构建起以制度杠杆与地缘经济为核心的系统性遏制框架，旨在重构后霸权时代国际海运秩序中的权力配置格局。具体来看，美国遏制打压中国海运领域的主要举措如下。

（一）争夺运河控制权

运河作为全球化时代的战略咽喉要道，其地缘经济价值与军事意义不言而喻。据巴拿马运河管理局数据统计，巴拿马运河作为全球贸易的“咽喉要道”，承担了全球约6%的海运贸易量，中国是其第二大用户，2024财年发自或发往中国的货物量合计为4 504.28万长吨，占运河全年货物通行总量的21.4%。见表3。运河的天然地缘垄断属性衍生出双重权力机制——一方面通过通行费机制攫取地租性超额收益，另一方面依托航道治权实施战略性威慑。1956年苏伊士运河危机就验证了航道控制权对全球权力结构重构的关键作用。当代大国对世界关键航道的竞逐，本质是国际贸易规则建构权与战略安全架构主导权的深层次博弈。这也揭示了美国强化运河控制的深层逻辑，即通过垄断航运关键节点，维系其海上话语权。2025年2月2日，美国国务卿鲁比奥通过外交施压推动巴拿马运河港口资产向美国资本转移，意图在关键航道上削弱中国的地缘经济影响力。同年4月26日，特朗普政府以单边主义逻辑主张“自由通行”原则，要求免除美国船舶在巴拿马运河与苏伊士运河的通行费用，这是美国政府挑战现行国际海运治理规则的体现，更暴露出其重构全球海运秩序的权力意志。

表3巴拿马运河2024财年货运量（长吨）排名前三的国家

（二）争夺港口控制权

自2017年特朗普首次执政以来，美国对华战略出现了由“对华接触”向“对华竞争”的调整和转变。其后拜登政府延续并强化了这一战略思路。时任总统拜登上任不久即在《临时国家安全战略指南》（Interim National Security Strategic Guidance）中指出，中国是“唯一一个有能力将其经济、外交、军事与技术力量整合起来，对稳定且开放的国际体系构成持续性挑战的竞争对手”。2025年2月21日，特朗普政府颁布《美国第一投资政策》（America First Investment Policy）行政令，明确禁止中国资本参与美国港口等关键基础设施的并购活动。同年3月4日，长和香港集团有限公司（CK Hutchison Holdings）宣布拟以227.65亿美元向美国贝莱德集团（BlackRock）出售旗下43个港口资产，覆盖包括位于巴拿马运河两端的巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港。从交易规模与地理分布看，此次并购不仅涉及传统商业利益，更折射出地缘政治博弈的深层逻辑。

此次交易，美国旨在削弱中国“一带一路”倡议在拉美及全球港航合作中的影响力。若交易完成，中国在相关港口可能面临美方主导的投资限制、征收特别附加费等制裁措施。

（三）支持本土造船业

2025 年3月4日，特朗普宣布在白宫设立造船办公室以支持本国造船业，目的在于通过政策杠杆“重振”美国军用及商用造船业。同年4月17日，美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative）发布《美国贸易法第301条》提案进一步细化产业扶持路径，提出以政府补贴的形式激励重构海运供应链。根据该提案，运营商因使用美国建造的船舶从事国际海运服务而被征收额外服务费用，可申请退还额外费用，单船每航次退费上限为100万美元，该提案旨在通过削减直接成本引导市场向使用本土船舶倾斜。针对国内造船产能不足的瓶颈，提案允许对美国本土及除中国之外的第三国生产的船舶实施退税，将中国建造的船舶系统性地排除于优惠体系之外，而且分阶段对非美国建造的船舶运营商加收服务费。4月30日，美国国会两党议员联合重新提交了名为《美国船舶法案》（SHIPS for America Act）的重大立法提案，旨在重塑全球航运格局，重振美国商船队及本土造船产业。法案设定目标，要求在10年内建成250艘符合“美国制造、悬挂美国国旗并由美国船员运营”标准的现代商船。政府承诺为这些船舶提供7年期包租合同，若合同提前终止，承租方可获得100%的无责任赔偿。

（四）构建对华海运限制体系

在利用非对称贸易规则扶持本土造船业的同时，美国通过《美国贸易法第301条》以及后续推出的《美国船舶法案》，意图构建一套逐步升级、针对性强的对华海运限制体系。自中国运营商或中国实体所有的船舶进入美国港口时，将基于净吨位分阶段征收服务费，收费标准为单船每次最高100万美元或每净吨位1 000美元；对于中国建造的船舶，单次入港固定费用上限提高至150万美元。同时，提案引入动态收费机制，若运营商未来24个月内从中国船厂订购或预计交付的船舶占比达到或超过25%，则需额外缴纳基于订单比例的累进费用或固定费用。不仅如此，美国拟进一步上调中国船岸起重机进口关税，并对中国交通运输物流公共信息平台LOGINK实施定向限制，包括数据监管与市场准入约束。而作为《美国贸易法第301条》提案的进阶版本，《美国船舶法案》将对由中国等被列为“关切国家”拥有、运营或注册的船舶，以及非中国籍航运运营商在中国船厂（重点包括中国船舶集团有限公司，CSSC）订造的新船，占其手持订单总量（以船舶数量或总吨位计）50%以上时，征收每净吨最高5美元的差异化港口费。美方宣称此举旨在“应对中国在海运供应链中的非市场主导地位”，实则通过复合型经济胁迫手段，试图削弱中国在全球海运基础设施建设及船舶制造领域的发展动能，强化其本土产业壁垒，维系技术脱钩与供应链重构的战略意图。

由此可见，中美海上贸易竞争已超越经济范畴，是重构全球海洋秩序战略转向的具体体现，成为全球权力再分配的核心战场。美国遏制政策并非单纯的经济保护主义，而是通过地理要冲控制等手段构建排他性海洋霸权体系。

三、美国复合遏制政策对中国的潜在影响

（一）对中国经济与贸易产生冲击

美国一系列针对中国船舶运营商及中国建造船舶征收的歧视性港口准入费措施，将直接推高全球远洋运输成本。世界航运理事会主席索伦·托夫特强调，美国贸易代表办公室的提案将使整个行业每年的成本增加约200亿美元，相当于每个集装箱额外增加600至800美元的成本，最终体现为出口商品离岸价格上浮。此类成本刚性对纺织品、玩具等价格弹性敏感型商品形成显著冲击，迫使低附加值外贸企业陷入“让利保市”或“丢单退守”的两难困境，进而削弱中国制造在全球价值链中的成本优势。

运输成本激增与交货周期不确定性叠加，诱发国际采购商重构供应渠道。部分欧美进口商已启动“近岸外包+多源采购”策略，可能将使订单向东南亚及墨西哥转移。这种订单迁移不仅会造成中国制造业产能利用率下滑，更会触发多米诺骨牌效应，使上游原材料供应商面临库存积压，下游港口物流企业遭遇业务量萎缩。尤其值得注意的是，劳动密集型产业由于利润率临界点脆弱，在成本传导过程中首当其冲，可能加速产业带区域性衰退。另外，运输成本上升也会削弱中国出口商品的价格竞争力，当成本压力持续侵蚀贸易边际收益时，可能触发“运价上涨→订单流失→航运规模萎缩”的负向循环，不仅会抑制双边贸易活力，更将重构全球海运网络的成本分摊逻辑。

歧视性政策对全球航运资源配置也将产生不可忽视的影响。主要班轮公司为规避美港口成本压力，会逐步缩减中美航线运力投放，转而强化欧亚非三角航线网络。同步发生的还有船舶供应链脱钩趋势，国际船东基于风险规避考量将新造船订单向韩国、日本分流，导致中国造船业在全球船舶配套体系中的整合能力弱化，进而使中国在“港口-航运-造船”三位一体产业链中的战略支点地位遭遇结构性削弱，长远制约海洋经济话语权提升。

（二）遏制并挤压中国发展空间

美国对巴拿马运河枢纽港特许经营权的资本攫取，实质是将公共航运通道异化为战略遏制工具。这种控制权转移不仅通过复杂化审批流程与弹性化通行标准制造出非对称壁垒，衍生出针对中国船舶的歧视性准入机制，更埋下了航道中断的政治伏笔。当运河运营深度嵌入美国情报网络，中国船舶的航行轨迹、货物频谱及船员生物信息均可能被纳入美方监控体系，形成覆盖物流链与人员链的双重情报黑洞，致使商业航行与国家安全界限趋于模糊。

美国一系列遏制措施使得地缘博弈升级到“规则化围堵”新阶段，将巴拿马运河从自由贸易的象征改变为美方“权力”映射的支点，导致其他国家被迫启动制度性避险。东南亚国家在港口投资中维持中美平衡的“精密走钢丝”策略，拉美地区出现的“特许经营权再国有化”思潮，皆折射出中间地带国家在霸权挤压下的适应性生存逻辑。全球海运网络由此裂变为技术标准互斥、数据主权割裂、安全信任赤字的地缘政治拼图，传统多边主义框架面临被阵营化平行体系替代的历史性拐点。

（三）催化中国海运的自主跃迁

美国以优先战略为导向的海运遏制政策，在强化本土产业壁垒的同时，也在一定程度上促进了中国海运的发展。外部技术封锁催生出强劲的逆向创新动力，推动中国船舶动力系统、智能导航装备、港口管理技术等基础领域加速突破既有路径依赖，实现了全产业链自主可控能力的提升。这种压力传导促使我国海运产业核心技术攻坚从被动响应转向主动架构，以氨燃料发动机、北斗厘米级定位为代表的核心技术突破，也在筑牢中国海运产业竞争力的根基。

值得指出的是，这些技术层面的突破能够为中国在规则层面争取话语权奠定更加坚实的基础。美国遏制政策暴露的单边治理缺陷，反向强化了中国参与全球航运秩序重构的合法性诉求。通过将日益增强的技术优势转化为制度性话语，中国可以积极推动国际海事框架由“西方主导的排他体系”向“更具包容性的规则共同体”转型，逐步矫正长期存在的规则制定权结构性失衡。最终技术自主与规则话语权的双重提升，必然会驱动中国海运向更深层次的产业生态自主跃迁。

四、中国海运的应对之策

面对美国以优先战略为导向的系统性遏制，需以一套兼具前瞻性与操作性的体系化方案加以应对。中国的应对之策不应局限于被动反击，而应着眼于化解短期压力、夯实中期基础、引领长期转型，推动全球海运体系向更加多元、韧性与公平的方向发展。

（一）短期化解即时压力，捍卫合法权益

第一，政府可出台海运支持举措以对冲美国一系列政策带给中国海运企业的短期成本压力。通过设立专项补贴基金，依据航线受损程度实施阶梯式补偿，有效缓冲歧视性收费冲击给相关航运企业带来的即时压力。同步提供定向低息流动性支持，依托政策性金融机构开辟信贷绿色通道，结合阶段性税费减免稳固企业经营基本面。加速关键设备自主替代进程，对采购国产智能装卸系统、绿色动力装置及数字平台的企业给予购置补贴与加速折旧优惠，在降低技术脱钩风险的同时，以运营效能提升内生动力以化解外部压力。

第二，针对美国违反国际海事规则的政策措施，中国应积极激活国际海事组织（IMO）法律工具箱，援引《联合国海洋法公约》及相关国际海运规则，发起法律审查与合规性质询，利用多边机制捍卫自由贸易原则，揭露其滥用规则本质，获取国际支持。同时结合《中华人民共和国反外国制裁法》的相关规定，对主导或实质性参与美方遏制政策以及损害中国海运实体合法权益的美国相关实体实施包括市场准入限制、冻结在华资产等对等反制措施，形成有力法律威慑，迫使美方重新评估其政策成本。

（二）中期锻造产业韧性，拓展战略通道

第一，依托海运优势提升产业韧性，构建“港口-航运-造船”三位一体的产业生态，增强内部循环能力。从战略整合视角出发，鼓励诸如中国远洋海运集团有限公司（COSCO）等大型航运企业通过战略性股权投资或控股方式，深度介入中国核心港口与核心造船企业的治理结构，可有效强化中国航运体系内部不同节点之间的产权联结与运营协同；同时，中国可主导设立产业协同发展基金，重点支持共性技术平台开发、绿色船舶补贴及港口智慧化改造等项目，为生态系统融合提供资金与制度保障，从而推动系统内部结构由相对松散向高度一体化转型，构建更具韧性与联动性的航运产业，全面提高应对外部冲击的能力。

第二，依托北极航道构建多元化海运通道。北极航线可缩短25%～55%的中欧航程，为替代传统经苏伊士运河、巴拿马运河及马六甲海峡的受控航线提供了现实路径。为此，一方面中国需通过北极理事会等多边框架主动设置治理议题，提高北极治理话语权，推动北极航道治理体系向更包容、规范的方向改革；另一方面，要深化与俄罗斯等北极国家的双边合作，参与投资摩尔曼斯克港、阿尔汉格尔斯克港、坎达拉克沙港等全年可通航的港口，利用中国先进的破冰船技术优势，联合维护航道安全、扩建港口及完善导航设施，以提升通航效率，延长适航周期，有效降低航运风险和成本。

（三）长期参与规则重构，塑造未来秩序

第一，中国应依托“一带一路”倡议的实践基础，深化与全球南方国家的海运合作，通过提供“港口建设+运营管理+人才培养”一揽子方案，帮助其提升海运能力与港口基础设施水平。例如，在瓜达尔港、比雷埃夫斯港等项目中推动“港产城”一体化开发，将单一港口节点升级为区域供应链枢纽，增强中国对全球物流链的战略掌控。同时，优先与新兴市场国家签订双边或区域海运贸易协定，降低其对传统西方主导航道的依赖，构建更具包容性的“海运命运共同体”。

第二，中国应积极参与国际海事组织（IMO）等多边框架下的规则制定，围绕绿色航运、智能船舶、数字贸易通道等新兴领域，推动由中国技术实践转化的国际标准落地。通过主导多边协调机制，促进现有海运治理体系改革，提升发展中国家的代表性和话语权，打破少数国家垄断规则制定的局面。最终，通过技术输出、标准引领和制度创新，逐步推动全球海运秩序从“西方中心”向“多元共治”转型，塑造一个更符合人类共同发展需求的未来海运体系。

注：为方便微信阅读，文中略去了原文中的注释和引文标识。文章原载于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2025年第5期，欢迎于知网浏览全文及下载。

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