近年来，随着国内产能过剩，经济增长放缓，大量资本开始向境外扩张。据统计，2016年中国企业对外直接投资流量达1701.1亿美元，实现连续10年增长。但这一亮丽数据背后的问题是，大量资金流入房地产、影视、体育等非实体经济领域。这样的投资不仅未能带动国内经济发展，反而导致资金跨境流出大幅增加，冲击中国金融安全。
为了规范和引导境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展。国家发展改革委、商务部、人民银行、外汇局四部委去年11月果断“出招”，加强对企业对外投资项目的真实性核实。近日，国务院办公厅转发发改委、商务部、人民银行和外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（以下简称《意见》），对中国企业境外投资进行清晰明确的宏观指导。
《意见》采用了类似外商投资产业指导措施，将中国企业境外投资划分为鼓励、限制和禁止三大类。在此之前的境外投资管理规定并没有产业方面的指引。
1．鼓励类
《意见》列举了鼓励开展的境外投资范围：
（一）有利于“一带一路”建设和周边基础设施互联互通的基础设施境外投资。
（二）带动优势产能、优质装备和技术标准输出的境外投资。
（三）与境外高新技术和先进制造业企业的投资合作，在境外设立研发中心。
（四）在审慎评估经济效益的基础上的境外油气、矿产等能源资源勘探和开发。
（五）农林牧副渔等领域互利共赢的投资合作。
（六）商贸、文化、物流等服务领域境外投资，符合条件的金融机构在境外建立分支机构和服务网络开展业务。
上述被鼓励的产业旨在推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升中国技术研发和生产制造能力，弥补中国能源资源短缺，推动中国相关产业提质升级。
我们理解，受鼓励的境外投资并不能豁免境外投资项目审批或备案手续。根据《境外投资项目核准和备案管理办法》（2014年12月27日修订），发改委的项目核准和备案程序如下：
涉及敏感国家和地区、敏感行业的境外投资项目不分限额，由国家发展改革委核准。其中，中方投资额20亿美元及以上，由国家发展改革委提出审核意见报国务院核准；
其他境外投资项目实行备案管理，其中，中央管理企业实施的境外投资项目、地方企业实施的中方投资额3亿美元及以上境外投资项目，由国家发展改革委备案；地方企业实施的中方投资额3亿美元以下境外投资项目，由各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团等省级政府投资主管部门备案。
我们判断，鼓励类境外投资的项目核准和备案程序将会优先办理，并且将得到更多的政策支持，包括金融机构的融资支持。
2．限制类
《意见》限制与中国和平发展外交方针、互利共赢开放战略以及宏观调控政策不符的境外投资，包括：
（一）赴与中国未建交、发生战乱或者中国缔结的双多边条约或协议规定需要限制的敏感国家和地区开展境外投资。
（二）房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资。
（三）在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台。
2016年及之前，中国有大量资金投资于境外的房地产、酒店、影城、娱乐业、足球俱乐部，而且很多通过股权投资基金或投资平台进行，这类投资不符合中国境外投资战略，而且可能涉及资金转移，因此被中国政府认为是非理性投资。
《意见》首次明文列举了限制开展的境外投资类型，明确上述几类境外投资须经境外投资主管部门核准，即发改委和商务部。境外投资主管部门将根据具体的境外投资项目情况逐项审核，但是具体的核准标准有待进一步明确。在当前的环境下，我们判断上述几类受限制的产业获得境外投资主管部门核准的难度会很大。
3．禁止类
《意见》列举了禁止中国企业参与的境外投资，包括：
（一）涉及未经国家批准的军事工业核心技术和产品输出的境外投资。
（二）运用中国禁止出口的技术、工艺、产品的境外投资。
（三）赌博业、色情业等境外投资。
（四）中国缔结或参加的国际条约规定禁止的境外投资。
（五）其他危害或可能危害国家利益和国家安全的境外投资。
这是中国政府首次明确禁止的境外投资范围。其中最后一项是兜底的国家利益和国家安全标准，其具体内容有待主管政府部门在将来的实践中进一步明确。
除了产业目录指引之外，《意见》还进一步重申或者首次明确了一些其他针对中国企业境外投资的监管制度。简要介绍如下：
1．真实性审查制度
《意见》重申加强中国企业境外投资的真实性、合规性审查，防范虚假投资行为。这是去年境外投资金额大幅攀升后境外投资主管部门提出的，也是目前境外投资核准备案过程中重点审核的内容之一。
2．黑名单制度
《意见》首次明确建立境外投资黑名单制度，对违规投资行为实施联合惩戒，这将有效遏制中国企业境外投资的“乱象”，防范以境外投资名义进行跨境资金转移的行为。
3．国企境外投资审计制度
《意见》提出完善国有企业境外投资审计制度，维护境外国有资产安全。此前国务院国资委发布的《中央企业境外投资监督管理办法》就提出了审计制度，但是针对中央企业境外重大投资项目,审计的重点包括境外重大投资项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面。《意见》将境外投资审计扩大到所有国有企业的所有境外投资项目。
《意见》消除了近期市场上对中国政府全面收紧境外投资的顾虑，为境外投资明确了方向，并且完善了境外投资管理机制，对中国企业健康走出去具有重要的指导意义。《意见》明确支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，同时强调了境外投资的管理服务，提倡法律、税务、设计咨询、风险评估、安保等中介服务，降低境外投资经营风险。可以预见，中国企业将更加理性地开展境外投资，中国企业境外投资将会迎来一个平稳发展的时期。
任谷龙律师是安杰律师事务所合伙人，擅长金融和公司业务，特别是国际金融和跨境投资业务。任律师的经验涵盖很多行业，包括金融市场、能源和自然资源、房地产、基础设施、医疗和健康等。
任律师目前担任北外法律硕士研究生导师，廊坊仲裁委员会仲裁员。他撰写了很多专业书籍和文章，包括《海外投资并购法律实务》、《国际贷款协议的起草与谈判》、《金融业务律师实务》等著作。
贾磊是安杰律师事务所实习生
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