编者按：党的十八届三中全会后，根据党中央国务院的部署，一些地方加快步伐，积极探索各具特色的区域金融改革有效途径，其最终目的是激发区域经济金融改革活力，从而为我国下一步整体深化改革积累经验。为此，本刊特约上海、福建、南宁等金改试验区相关金融部门负责人撰文，介绍本区域金改的最新进展和未来规划。
作者|张 新（中国人民银行上海总部副主任、中国人民银行上海分行行长）
2014年12月2日，中国人民银行出台《金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（以下简称《意见》），积极推动党的十八届三中全会确定的金融改革任务在自贸区内实施，为自贸区实体经济发展提供全面的金融服务和支持。半年以来，金融支持自贸区建设工作进展顺利，各项政策措施相继到位，社会各界反响良好。2014年5月22日，人民银行上海总部又出台了《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算审慎管理细则》。至此，《意见》中的政策主体部分都已在自贸区落地。
自贸区金融改革取得初步成效
自贸区金融改革政策逐项到位
人民银行，银监会、证监会、保监会先后出台51条支持自贸区建设的指导意见。其中，人民银行的30条涉及资本账户可兑换、利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理体制改革四个方面改革内容。银监会的措施主要是支持中外资银行入区经营发展，支持民间资本进入区内银行业；证监会的5条旨在深化资本市场改革、提升我国资本市场对外开放度；保监会推出的8项措施则有助于完善保险市场体系，促进功能型保险机构的聚集。这51条意见，构成了金融支持自贸区实体经济发展的总体政策框架，明确了自贸区金融改革的总体方向。
2013年以来，人民银行上海总部会同监管部门建立了自贸区金融信息共享及监管协调机制，共同推动金融改革任务在自贸区内落地。今年2月，人民银行密集出台了跨境人民币支付、跨境人民币使用、放开小额外币存款利率上限、外汇管理体制改革、反洗钱和反恐怖融资等五项实施细则。5月16日，自贸区跨国公司总部外汇资金集中运营管理首批试点银企进行了合作签约。5月14日，上海银监局发布试行自贸区银行业监管相关制度安排的通知，5月19日，中国保监会发布进一步简化行政审批支持自贸区建设的三项举措，自贸区内金融监管框架逐步完善。
金融体系日趋完备
人民银行积极推动上海黄金交易所在自贸区设立国际板。推动外汇交易中心提供以人民币计价结算的金融资产交易服务。协助上海期货交易所在自贸区开展大宗商品国际交易。会同监管部门推动相关金融机构在自贸区开设营业机构和网点。
截至2014年4月底，自贸区内已有中资银行分行11家，外资银行支行20家，保险公司分支机构9家，证券期货类公司11家，金融租赁公司1家；84家股权投资企业，1719家金融信息服务、投资与资产管理企业已落户区内。上海联合产权交易所已在区内设立联合产权交易服务公司，上海国际能源交易中心在自贸区内正式挂牌成立，上海黄金交易所已启动在自贸区设立国际板工作。至4月底，自贸区内人民币存款余额964.4亿元，外币存款余额57.9亿美元；人民币贷款余额523亿元，外币贷款余额55.8亿美元；本年累计发生跨境人民币结算463亿元，同比增长90.2%。
新型金融业务稳步发展
跨境人民币使用实施细则公布后至4月底，区内各类跨境人民币创新业务累计发生89笔、金额91.62亿元。跨国公司总部外汇资金集中运营管理、外币资金池及国际贸易结算中心外汇管理试点继续深入推进，已有8家银行提出开办面向区内客户的大宗商品衍生品的柜台交易业务的意向，5家银行完成相关备案程序。至4月底，累计有6家支付机构与2家境内商户、60家境外商户签订了跨境人民币支付业务合作协议，上海市发生跨境人民币支付业务26446笔，金额3998.65万元。
利率形成机制运行平稳顺畅
自3月1日放开自贸区小额外币存款利率上限以来，外币市场对利率的决定机制进一步增强。金融机构自主定价权扩大，实体经济受益。主要中资银行下调了外币存款利率议价门槛。小额外币存款挂牌利率基本稳定，与区外没有形成价差，没有发生大规模的跨区存款搬家现象。截至4月底，自贸区美元、日元、欧元和港币四个币种账户的存款余额（折算为美元）合计为50.3亿美元，环比上月增长3.7%。
以实体经济的合理需求为决策基础，推动自贸区下一步金融改革
人民银行党委一直强调，自贸区金融改革的出发点和落脚点是服务实体经济，服务自贸区的投资贸易活动。人民银行上海总部在自贸区金融改革政策设计中，结合党的群众路线教育实践活动，深入到一线，征集了800多条意见建议，切实掌握了自贸区企业的金融需求。
从一线调研情况看，自贸区的金融服务需求主要表现在：一是自贸区企业融资渠道不够畅通、融资成本偏高，普遍希望在国际市场上能融到较便宜的资金；二是自贸区企业都有国际业务，普遍反映跨境资金流动管制较多，投融资汇兑不便利，影响了其在国际市场上的跨境资产配置，降低了国际竞争力；三是企业反映当前金融监管偏紧偏严偏细，行政审批繁多，不尊重市场主体的客观运行规律，削弱了企业发展活力；四是各类所有制企业在发起设立、参与投资金融机构方面的权力、机会、规则不平等，不利于金融市场公平竞争；五是自贸区内个人居民国际往来活动频繁，其个人金融消费的自主选择权未得到尊重，不能满足其在国际市场上优化配置资产的需求。
经过认真分析，我们认为，比较合理的需求集中在三方面：一是投融资汇兑便利化，二是实行金融监管负面清单管理，三是个人金融消费自主权的适当照顾。
投融资汇兑便利化是自贸区企业的基本需求，也是跨境投资贸易活动中金融业要给予的基本便利，涉及资本项目可兑换。负面清单管理是企业和个人对政府职能转变提出的迫切要求。个人金融消费由于自贸区个人居民很少，目前个人居民财富中可用于对外投资的规模不大。
下一步金融改革的着力点，将以推动对国家金融总体局面影响较小的投融资汇兑便利化、全面实行金融监管负面清单管理、满足个人居民投多元化资合理需求为重点，同时严格风险管理，防止大规模套利资金的冲击。
以自由贸易账户细则推出为契机，大力推动投融资汇兑便利
5月22日，人民银行上海总部发布了《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则》。这两个细则的实施，为自贸区实施投融资汇兑便利改革、推进人民币资本项目可兑换，提供了管理载体，建立了完整的风险防控体系。
以实体经济投融资汇兑便利化为出发点和落脚点，创新有利于风险管理的账户体系
自贸区金融改革的重点之一是推进投融资汇兑便利，这些业务涉及资本项目可兑换。但资本项目可兑换的主要目的是为了企业投融资便利和服务实体经济，而不是为了可兑换而可兑换。
人民银行的30条意见中，提出“创新有利于风险管理的账户体系”，建立自由贸易账户。但自由贸易账户开设不等于实现可兑换。这仅仅是账户的设立，并不涉及哪些业务可兑换。自由贸易账户只是风险管理载体，具体在其中放哪些投融资汇兑改革，仍需“成熟一项，推动一项”。每一项都涉及多个部门，需分别、单独制定实施细则。简单地讲，就是设立自由贸易账户，仅仅为推动投融资贸易便利提供了载体。启动具体业务，还需要相关部门作出相应决策。
以自由贸易账户为载体，推动“分类别、有步骤、有管理”的人民币资本项目可兑换
设立自由贸易账户体系，为自贸区推进人民币资本项目可兑换提供了管理载体，建立了完整的风险防控体系。但自贸区内的人民币可兑换，不是外界有些人理解的“完全的可兑换”和“自由的可兑换”，而是“分类别、有步骤、有管理”的可兑换。
首先，自由贸易账户可兑换不是“完全可兑换”，而是“分类别、有步骤”的可兑换。国际货币基金组织关于资本项目可兑换的43项分类，并不是每一项都要推动可兑换，尤其是对短期资本流动、外债管理等可能导致大规模资金异常流动的项目，还不能推动可兑换。这样做是为了防止对国内金融市场、汇率形成机制的巨大冲击。所以我们要探索推动的可兑换，是部分的可兑换，而不是完全可兑换。对于拟推动的改革措施，按照成熟一项、推进一项的原则有步骤地推动可兑换。
其次，自由贸易账户可兑换不是“自由可兑换”，而是“有管理”的可兑换。对准备开放的可兑换项目，不是没有管理、放任市场自由进行的，而是按照国际通行做法和国内具体需要，实施必要的宏观审慎管理和微观风险管理。“有管理”体现在哪些方面？一是金融宏观审慎管理的措施在自贸区内继续适用。继续执行全国统一的宏观审慎管理框架，根据资本充足率管理、流动性管理、法定存款准备金管理等实施统一监管。二是针对自贸区投融资业务可能出现的风险，我们还在研究引入新的有针对性的措施。比如，针对可能出现的异常资本流动，我们将建立高频、大额交易账户的动态监测预警机制。当自由贸易账户出现短期异常资本流动时，可视情况采取延长账户存放期限、征收账户特别存款准备金或无息存款准备金、设置账户流入/流出限额管理等临时性资本管制措施。三是自由贸易账户与境内资金往来采取“二线有限渗透”的管理模式。企业的自由贸易账户和境内他账户之间的资金划转，我们只给出了经常项下、偿还自身名下贷款、实业投资以及其他符合规定的跨境交易四个渠道。自由贸易账户的可兑换具有空间上的限制。所以说，我们要探索的可兑换，是有管理的可兑换，而不是自由可兑换。
以宏观审慎监管为核心，切实做好风险管理
自由贸易账户的开立，只是为将在自贸区内试行的投融资汇兑便利等改革提供了一个载体，具体有哪些改革措施可以放进去，有哪些创新业务可以开展，还需要各主管部门分别、单独制定管理办法。在具体的投融资汇兑便利改革措施启动之前，自贸区还是和以前一样，并不会因为自由贸易账户的设立，而出现新的风险。
但是，自贸区金融改革的风险重心，是管制放松过程中可能引发的金融风险。具体来讲，就是随着资金自由划转和市场化定价，是否引发大规模资金异常流动，进而引起对国家货币政策和金融市场的冲击。为有序推进试验区金融改革，必须有效管理这些风险，不仅要管得住，还要积极探索新的管理模式和方法。为了防止这些今后可能出现的风险，我们制定了一系列风险管控措施，具体包括：
一是金融宏观审慎管理措施在区内继续适用。继续执行全国统一的宏观审慎管理框架，根据资本充足率管理、流动性管理、法定存款准备金管理等实施统一监管。二是切实加强反洗钱、反恐融资、反逃税监管。要求金融机构和支付机构认真执行反洗钱法律法规，切实履行客户身份识别义务。积极配合税务、海关和公安部门打击逃税行为，切实防范洗钱和税收犯罪风险。三是加强对跨境资金异常流动，特别是自由贸易账户内异常资金流动的监控。要求金融机构、支付机构加强涉及自由贸易账户跨境资金交易的监测和分析，按规定上报大额和可疑交易报告。四是制定异常情况下的应急管理办法。人民银行有权根据自身对形势的判断，加强试验区短期投机性资本流动监管，对可能导致区域性、系统性风险的异常资金流动，可采取临时性管制措施。五是人民银行将会同上海市政府、金融监管部门，通过建立综合信息监管平台等，加强信息共享和监管合作。对区内机构进行评估，根据评估结果对区内机构实施分类管理,并建立扶优限劣机制。
区内离岸业务的开展应以服务实体经济为出发点和落脚点
自贸区作为一种新型的开放模式，它不是金融特区，更不是一块“飞地”。我国建设试验区的目标，是要发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。金融也是如此，试验区的金融政策安排都要能促进区内实体经济发展，促进投资贸易便利化，并能够形成可复制、可推广的模式。人民银行在试验区内组织开展的金融业务都是在岸业务，这些业务近年来在全国各地都有所开展，只是区内的开放程度更高、市场化程度更高，更加体现了党的十八届三中全会提出的减少行政管制、让市场在资源配置中起决定作用的要求。离岸金融不是试验区金融支持措施的目标，离岸金融中心也不是试验区建设的选项。
自贸区不是金融洼地，是金融平地。政策洼地是给予试验区不可复制、不可推广的特殊政策，这不利于金融政策在全国范围内长远地、可持续地推广。试验区要继续适用全国统一的宏观审慎监管框架，例如继续根据资本充足率管理、流动性管理、法定存款准备金管理等实施统一监管。试验区是有效服务实体经济的金融开阔平地。要将阻碍实体经济发展的、老的金融管制在试验区内予以取消，实行全面改革的市场化模式。总之，区内采取的所有金融举措，都是为实体经济发展创造开阔的金融服务平地和良好的发展环境，但是不为金融而做金融，不搞金融洼地。
应该注意的是，试验区不搞离岸金融中心，并不是意味着有些离岸业务不能开展。我们要强调的是，试验区内离岸业务的开展，落脚点仍然是推动实体经济的发展，促进贸易投资便利化，支持企业“走出去”。离岸金融业务，同样不能为金融交易而交易，主要目的不是让金融机构从中获利。
转变政府职能，探索负面清单的金融管理模式
在自贸区金融改革推进过程中，我们始终应坚持转变政府职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索负面清单的金融管理模式，取消阻碍实体经济发展的不必要管制，推动金融市场对内对外开放，为投资贸易便利化提供优质金融服务。
一是推行负面清单管理。人民银行和银监会、证监会、保监会等将进一步简政放权，对监管制度进行创新，大量减少行政许可和审批事项，鼓励金融创新，前瞻性地建立符合自贸区负面清单管理模式的相对独立的金融监管架构。二是简化市场准入方式。根据负面清单管理要求，对负面清单以外的领域，应按照内外一致原则，探索实行备案制，设立金融机构准入事项绿色快速通道，将不必要的事前审批改为事后报告，建立准入事项限时办理制度，提高准入效率。三是全面简化日常管理。按照负面清单原则，通过实施前置核准脱钩、办理备案后即可开展业务、简化业务办理流程、改进创新业务报备要求、动态调整机构监管指标、建立特色风险监测体系等方式，简化金融监管日常管理，为自贸区提供便捷优质的金融服务。■（《中国金融》）
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