国内PPP立法情况和新动向
早在20 世纪90 年代中期开始，国务院相关部门和地方政府就相继发布过有关规范基础设施特许经营活动的规章和规范性文件。1995 年对外经济贸易部颁布了《关于以BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》。同年，国家计委、电力部和交通部联合颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这些法规内容多属于原则框架上的规定，管理对象主要为国外资本。
进入21 世纪，扩大范围的PPP 相关法规逐步发布。2001年国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，提出了“鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设”。
2002 年，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。2004 年建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，并逐步发布了一系列不同领域的特许经营协议示范文本。
十八届三中全会以来，多部委和相关部门出台文件中均明确需要发展PPP 模式，并指出发展PPP 模式的重要性和意义。14 年9 月财政部下发专门针对PPP 的文件《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中明确指出“（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。(二)推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。(三)推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。”
更为重要的是，PPP 模式的推广工作和立法准备也进入了新的发展阶段。一是全国人大法工委委托发改委牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》并且已经进入公开征求意见阶段，上位法的颁布，有助于梳理PPP 模式发展中的法律框架、部门职能和法律衔接一系列问题。二是明确落实财政部为“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一部门。14 年5 月财政部牵头成立PPP 工作领导小组，推广PPP 的工作机制成形，并于14年12 月正式批准了政府和社会资本合作（PPP）中心成立，各地财政也成立了相关部门对接。同期财政部发布了《操作指南》，发改委发布了《指导意见》包含了政府和社会资本合作项目通用合同指南。三是不仅有PPP的法规、工作建设，还有预算管理、债务管理、政府采购、绩效评价等相关制度的出台。
表：推广PPP 模式的相关部门及发布文件
PPP 试点项目纷纷亮相
多地下发PPP 合作指导意见并着手进行项目筛选，部分省市推出试点推荐项目。2014 年9 月以来，福建省、河南省、江西省、河北省、湖南省、安徽省、江苏省、四川省、浙江省省人民政府或省财政厅相继出台了关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见或通知，其中四川省还出台了政府与社会资本合作项目管理试行办法，安徽省也发布了安徽省基础设施领域PPP 操作指南。各省相关文件明确了对PPP 的认识，PPP 实施的项目范围和前期论证，成立地方PPP 中心开展筛选的项目确立流程，优惠政策和保障措施等。目前有部分省市已经完成了首批项目筛选，开始进行项目推介，包括福建、重庆、青海、湖南、黑龙江、河南、安徽、江苏和四川、广西十个省级行政单位和南昌、昆明两个省会城市。此外山东省计划征集200 个建设工程，目前还处于征集期。上述省市合计推介项目计划总投资额12112 亿元，除重庆、四川公开报道了其中部分项目已经签署合作协议或备忘录外，多数仍处于推介和洽谈期。
图：十二个省市PPP 推介项目金额统计
图：六省份PPP 试点项目行业金额和个数统计
交通和以污水处理为主的基础设施领域是当前PPP 推荐试点项目的重点领域，与国际经验中发展中国家特征相近。目前已经进行了项目初步筛选并且公布推荐项目行业和金额的有江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽，六省计划总投资金额4343 亿元，项目总数143个。
根据各省的行业分类主要有以下几类项目：基础设施（污水处理、垃圾焚烧、停车场、公园、环境治理，其中污水处理项目一半以上）、交通（高速公路、道路、城市轨道交通、机场）、社会事业（学校、医院、养老设施）、水务(主要是指供水)、园区工业地产及旅游。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128 亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。交通和以污水处理为主的行业领域是目前试点项目的主要方向。
配套政策支持投融资机制的完善和创新
无论从国际经验还是国内实践来看，基础设施类项目公司进行融资一直是比较困难的。尤其是PPP 项目，项目周期很长，而且既要提高社会福利、又要降低财政负担，同时还要对社会资本保持足够的吸引力，必然对于大规模低成本长期限的资金有较高需求，但寻找这样的资金并不容易。而且如果PPP 项目公司对于运营资产的使用权和收益权不清晰，在抵质押的实际操作中缺乏规范的法律依据，融资就更加困难，而且容易引发后期的偿债风险和纠纷。为了解决融资难的问题，在推动PPP 项目的融资便利性方面，近期中央和各部委也在积极推进各项安排。
国务院下发通知，鼓励创新重点领域投融资机制。根据14 年11 月下发的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发“2014”60 号），“支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。”这说明未来政策支持各类规范合法的标准及非标类融资模式的创新和发展，对于降低PPP 项目的融资难度，提高审批效率都将产生非常积极的影响。
央行正在就新的《应收账款质押登记办法》公开征求意见，将城市和农村基础设施项目收益权明确纳入规范可质押的应收账款范围，未来相关PPP 项目利用项目收益权质押融资可能会更加便利。根据我国《物权法》第223条第六款规定，应收账款债权可以出质。同年（2007 年）央行出台的现行《应收账款质押登记办法》规定由中国人民银行征信中心建立应收账款质押登记公示系统办理应收账款质押登记。2015 年1 月21 日，人民银行对外公布《应收账款质押登记办法（修订征求意见稿）》，宣布向社会公开征求意见。相比现行办法，该征求意见稿对应收账款的定义和范围进行了完善。‚本办法所称的应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，但不包括因票据、信用证或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。本办法所称的应收账款包括下列权利：(一)销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；(二)提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；(三)城市和农村基础设施项目收益权，包括公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收益权，水利、电网、环保等项目收益权；(四)提供贷款或其他信用产生的债权；(五)其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。“其中第（三）项相比现行办法中的‚公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权”完善了很多。未来很多PPP 项目可能都涉及上述应收账款内容，这将为相关项目利于项目收益权质押融资提供便利。
另外43 号文背景下，政府对于基建项目的支持将通过合同约定更加显性化和规范化。根据43 号文，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP 模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这一政策主要是为了避免隐性政府债务无序扩张。在未来的PPP 模式中，政府仍然可以通过政府付费等方式给予支持，但支持仅限于注资、补贴等合同约定的责任，而非直接替项目公司偿还债务。与43 号文精神相适应，14年11 月下发的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确指出了政府对于PPP 项目进行投资或进行支持的方式：“在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。”14 年12 月发改委下发的《指导意见》附件合同指南中明确说明“如政府为合作项目提供投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件。”无论是补助、注资，还是担保、贴息，都可以根据合作合同或是经营情况进行显性化分析，并且基础设施项目需求相对稳定，政府支持更加显性化，有利于项目运营后期现金流的判断和分析。
作者：姬江帆 曹渝 王志飞 许艳 来源：中金研报
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