（作者：杜小军，山西大学，代表作品《日本战后海运政策研究》。本文原载《比较法研究》2011年第3期，原标题为《也析德国榜样与日本明治宪政改革》）
三、宪政调查与德式渐进主义优势的确立
关于制宪问题，早在明治初期就有过相关设想和调查。明治初期行政体制为太政官制，在正院外，设左右两院，其中左院的立宪政体构想值得关注。该院议员宫岛诚一郎曾发表《立国宪议》，提出制定作为“真正的君民同治法”的“国宪”。其设立真正的民选议院的建议，得到副议长伊地知正治、参议板垣退助赞同。左院也曾下达关于调查代议政体的命令。此外，新定的左院职制、左院事务章程明文规定编纂国宪民法是左院事务。但由于左院权限小，且时任事务总裁的后藤象二郎将左院编纂国宪民法的职能解释为“以法国国宪为准则，包括刑法、治罪法、税法、商法及诉讼法五法”，将宪法排除在外，从而使宪法起草工作没有进展。
1873年10月发生“征韩论政变”后，主张征韩的后藤象二郎下野，左院权限扩大，并修改了事务章程，其中明文规定“如在正院讨论国宪并创立相关职制规章，左院议员可奉命参与”。为此，1874年5月在左院专设国宪编纂局，并由正院的寺岛宗则、伊藤博文两参议，会同左院的加藤弘之、松冈时敏等议员做委员，进行宪法调查。但因1875年初自由民权运动大阪会议的影响，左院被废除，宪法调查也流产。
1875年4月，在自由民权运动推动下，明治天皇颁布逐步建立立宪政体诏书。翌年9月，明治天皇又向元老院下达“基于我建国之体，广泛斟酌海外各国成法，以定国宪”的敕语。受命后，元老院即任命柳原前光、福羽美静、细川润次郎等议官为国宪调查委员，着手起草宪法草案，并于10月提交第一次草案。1878年7月提交第二次草案，但都因岩仓具视等人反对，而没有得出能向天皇上奏的成案。
与此同时，明治政府向内阁各参议征求关于立宪政体的意见，到1880年汇总完毕。主要有国会开设尚早论（以黑田清隆为代表）、宪法假定论（以山田显义为代表）、编纂民法后制定宪法论（以井上馨为代表）、元老院更张论（以伊藤博文为代表），岩仓具视则提议设国宪审查局。由于意见纷杂，明治政府命令大隈重信（大隈重信（おおくましげのぶ，天保9年2月16日（1838年3月11日）-大正11年（1922年1月10日），明治时期政治家，财政改革家。日本第8任和第17任内阁总理大臣（首相）。日本早稻田大学创立者）负责协调各方意见。同年夏，元老院的宪法调查工作结束，其制定的第三次国宪案，在征询议官们的意见后提交议长大木乔任，并于12月上奏天皇。但由于该草案以英国君主立宪政体为蓝本，未确保天皇权威，遭到岩仓具视、伊藤博文等人批判未被采纳。
（日本早稻田大学，Waseda University）
1881年6月，岩仓具视在决定由伊藤博文负责起草宪法的同时，命代替伊藤起草立宪政体意见的太政官大书记官井上毅调查宪法问题。受命后，井上毅即开始调查，主要是向担任明治政府法律顾问的德国法学与经济学者罗埃斯勒（Karl . Friedrich.Hermann Roesler, 1834-1894)征询意见。不久，井上毅提出了前述的三份意见书。7月，岩仓具视向天皇提交井上毅草拟的《宪法纲领》，该纲领可以说是颇具德式宪法味道的宪法纲领性文件。其中不仅涵盖后来明治宪法第一章规定的关于天皇大权的内容（包括统帅权、外交权、大臣官吏任命权、解散议会权），且就前一年度预算施行权、两院制、众议院议员候选人财产限制等作了具体规定，这些都构成了后来明治宪法的基本内容。其中还专就为何要采取渐进主义作了说明，指出：“我国起立宪之制，设国会，实属新创。与此相宜有两种途径，其一为模仿英国政党政府，执政进退多委于国会；其二为渐进主义，仅赋予议会独立立法权，行政长官组织的选择则赋予国王，比拟于普鲁士。在此二者间取舍，实为关乎国家永远之基本，百年利害之至关紧要问题。立宪大事方属草创，仍未经实际征验，与其一时激进以致将来出现不得已状况而后悔，莫如仿效普鲁士步步渐进，以为后来留有余地。”
（1850年普鲁士王国钦定宪法）
随后，三条实美、松方正义、井上馨、黑田清隆等参议也同意由伊藤博文负责起草宪法。到10月发生“明治14年政变”（自明治十四年政变，在政府内以大隈为首同情自由民权运动的激进派被赶走，政府得以成功巩固以伊藤为中心的体制），尽管天皇被迫发布尽快开设国会、颁定宪法的饬令，但以设立民选议院为斗争目标的自由民权运动被封杀，大限重信等主张英国式宪政的激进派遭排挤。岩仓具视、伊藤博文等主张渐进立宪的渐进主义势力占据优势。日本政府终于确定了以普鲁士宪法为典范制定钦定宪法的构想。
四、伊藤宪法考察团与普鲁士宪法精神被作为制宪指导思想
在明治政府确立以普鲁士宪法为蓝本制定钦定宪法的构想后，元老院议长寺岛宗则等人于1881年冬建议派员赴欧洲进行实地宪政考察。故此，明治政府决定派伊藤博文率团前往欧洲各国考察宪政。翌年2月，明治政府选派太政官大书记官山崎直胤、参事院候补议官伊东巳代治、大藏省大书记官河岛醇、大藏省少书记官平田东助等为随员，他们都通晓德国学。随后又派参事院候补议官西园寺公望、岩仓具定、广桥贤光三人随行调查皇室和贵族制度。3月3日，明治天皇给伊藤博文下达诏敕，明确考察团的任务是“到欧洲立宪各国接触其政府与博学之士，观察其组织及实情”。敕书开头的训条进一步明确主要考察任务是“探寻欧洲各国立宪君主宪法渊源，考察其沿革，观察其现行实况，研究其利害得失”。关于具体考察项目，敕书所列共31项，有关宪政的项目主要有皇室诸特权，内阁组织及立法、行政、司法和外交相关职权，上院及下院的权限与其办事程序，司法官进退黜陟之事，地方制度等。敕书还指出主要接触对象，政府方面是德国，博学之士方面为德国柏林大学教授鲁道夫·冯·格涅斯特（Rudlof vonGneist,1816-1895，也译格奈斯特）和奥地利维也纳大学教授洛林茨·冯·施泰因（Lorenz von Stein,1815-1890)，考察团随员中的河岛醇和平田东助曾师从施泰因和格涅斯特。
（鲁道夫·冯·格涅斯特）
（洛林茨·冯·施泰因）
伊藤考察团于3月14日从横滨出发，两个月后到达柏林。带队的伊藤博文原本就主张帝国宪法制定要以普鲁士和奥地利宪法为样板。故此，伊藤博文及其考察团在欧洲考察的13个月，有8个月是在德、奥度过的。其中在柏林5个月（5月至7月底，11月至翌年2月），在维也纳3个月（8月至11月）。
在柏林，伊藤一行跟随格涅斯特学习了德国国家学。格涅斯特力主限制议会权限，扩大皇室及政府权力，强调“英国为共和政体，权在议院，不适于日本……德国情况与日本近似，其虽设议院，但贤明之皇在上，议院之权薄弱。日本开设议院，亦不可以议院多数决定事项……帝王要掌握兵权、财权，不可旁落；要减少议会的立法权，而有帝王布令之权……把议会降低为单纯的咨询机构”。格涅斯特宣称“贤愚、贫富、贵贱、统治与被统治乃自然之势，是永久不变的社会秩序”。此外，由于格涅斯特年老力衰，由他的弟子毛瑟(Albert Mosse,1846-1925）为伊藤等人讲授了普鲁士宪法和行政法。
（阿尔伯特毛瑟）
伊藤考察团在柏林可谓收获颇丰，但对伊藤来说，收获最大的还是在维也纳跟随施泰因的学习考察。施泰因为伊藤等人更详细地讲解了各国宪法和立宪政体的异同。伊藤博文等被普鲁士宪法的内容所吸引，希望也能在日本实施。伊藤博文本人更为施泰因所倾倒，曾向井上馨和山田显义表示想聘请其到日本。
1882年8月，作为考察第一份成果，伊藤从维也纳写报告给岩仓具视，内称：“师从格涅斯特、施泰因两位先生学习国家组织基本知识后，深信巩固皇室基础和大权不坠至为重要。我国现状是国人只读英、美、法过激论者著作，奉之为金科玉律，以至颠覆国家，现在已有挽回此种局面的理论和手段……使报国赤心更有效之法，是使私心没有存在余地。两位先生主要观点认为邦国组织无非君主立宪和共和两种……如果是君主立宪政体，则君位君权非居于立法权之上不可。”这表明伊藤领悟到德国富国强兵不是依据对自由民权的容忍，而是推行了君权专制。故此，根据德国型宪法、公法制定法律非常必要。
9月，伊藤博文在给松方正毅的信中同样表明，从施泰因的国家学讲义中受益匪浅。格涅斯特告诉伊藤应尽量缩小议会权限，加强君权和行政权。施泰因则指出实行普选的危险以及两院制和皇室自律主义的重要性。11月，伊藤博文从维也纳重返柏林，在写回国内的信中吐露了对德式宪政的信念，内称：“从施泰因的讲谈中得到的启示是立宪君主政治主要组成部分为帝家之法、政府组织和立法组织，三者缺一不可。而能确立使三者并行不悖的统合体制者即宪法……今议者论及政体者，多认为应以议会政府为模范，进而以帝权为轻，盖创设议会政府便不得不削减帝权。是应重帝室，还是应利用议会政府，愚惟己见，偏重民权共和是与立宪君主政治背道而驰的。”
正是基于上述认识，1883年8月3日回国后，伊藤博文决心按照普鲁士宪法精神制定日本新宪法。与此同时，在振兴德国学方针下，伊藤博文委托当时的日本驻德公使青木周藏聘请普鲁士官员赴日做政府顾问，并开始相关准备工作。1884年3月17日，在宫中设制度取调局，该局除继续调查宪法外，还在起草宪法方面发挥作用。而未将其设在作为行政总部的太政官中，也表明明治政府已确立钦定宪法方针。同年7月，颁布“华族令”，实行公、侯、伯、子、男五种爵位制，维新功臣均列入华族，成为新贵族。1885年12月，废除太政官制，实行资产阶级内阁制。
与此同时，伊藤博文主持，井上毅、伊东巳代治、金子坚太郎等人开始秘密起草宪法草案。1886年，伊藤邀请格涅斯特的弟子毛瑟到日，同1878年作为外务省顾问到日的罗埃斯勒一起接受咨询。由井上毅负责参照咨询记录进行具体草拟工作。1887年4月、5月，《甲案试草》和《乙案试草》先后完成。其中《甲案试草》中将咨询记录作为别本附录，《乙案试草》则将二人意见编入条文。在井上两案和罗埃斯勒起草的《日本帝国宪法草案》基础上，进一步制成《夏岛修正案》，该案经修改，于1888年4月完成定本宪法草案上奏天皇，由天皇亲自裁定。同时设立作为天皇最高咨询机构的枢密院，该机构由议长伊藤博文、书记官长井上毅及伊东巳代治、金子坚太郎等书记官组成，主要职能即审议宪法草案。民间及部分政府官员主张将草案提交国民议会或官民共同的宪法议会讨论，遭到坚持钦定宪法的政府拒绝。伊藤博文辞去总理大臣职务，转任枢密院议长，召集顾问官和内阁大臣，从同年6月18日起，在天皇亲临指导下，秘密审议宪法草案。《大日本帝国宪法》（也称《明治宪法》）最终于1889年2月11日正式颁布，1890年开始实施。
（未完待续）
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