在中国西北的苍茫大地上，黑河默默滋养着两岸的绿洲与人民。这条河流不仅见证了文明的兴衰，也孕育出一套独特的水资源管理制度——黑河均水制。这是一项跨越时空的水利制度，是历代官民在长期用水困境中不断探索、完善的集体结晶。如今，当我们重新审视这段历史，不仅能感受到古人的治水智慧，也能为今天的流域治理提供深刻的启示。让我们走进这段跨越300年的历史，探寻黑河均水制的前世今生。
河水如何分
一段300多年前的争水故事
从3D地图上观察，黑河干流曲折穿行于戈壁与绿洲之间。这条内陆河拥有东、西两处源头——青海祁连县的八一冰川和门源县的景阳岭。两条源流在祁连县八宝镇附近交汇后，穿过莺落峡进入河西走廊，后经正义峡最终奔向内蒙古的居延海。黑河干流流域南靠祁连雪山，北接巴丹吉林沙漠，既是河西走廊人口最密集、农业最发达的区域之一，也是历史上连接中原王朝经营西域的战略支点。
这里的气候条件极为严酷，年降水量不足180毫米，且分布极不均匀，而年蒸发量却高达1400毫米以上。与丰水区不同，西北干旱区农业生产极度依赖灌溉，只有拥有灌溉条件的土地才会为人所重视，因此当地将“水到渠成”这一人所共知的成语化用为“水到地成”，生动地道出了水对生存的决定性意义。
正是由于这种特殊的地理环境，黑河干流流域长期存在着激烈的用水矛盾。其上游地区凭借地势优势，可以方便地筑坝引水；而下游地区则因河道平缓、渗漏严重，常常面临无水可用的困境。清代官员岳钟琪在给皇帝的奏折中如实描述了这一状况：“上流截住灌溉田亩，所以春夏种田之际，水不能下。直至灌过田土之期，放下无用之水。或大雨时行之际，山水突发，此河方能有水。”每年灌溉季节，上游田地里水波荡漾，稻浪翻滚；下游却是河床干裂，庄稼枯黄。这种年复一年的用水冲突，不仅影响农业生产，还威胁到整个地区的稳定。正是在这样长期的用水困境中，一项独具智慧的制度——黑河均水制在300多年前应运而生。
故事要从清康熙末年说起。彼时，中国西北边疆并不平静，准噶尔部的崛起和频繁侵扰给清王朝的边疆安全带来巨大威胁。清康熙五十四年（1715年），准噶尔部首领策妄阿拉布坦派兵进犯哈密，西北战事骤起。战争的爆发使得清廷不得不将大量兵力调往西北，河西走廊的战略地位就此凸显。大军云集河西走廊，粮草需求迫切，而黑河干流流域的用水矛盾却在此时愈演愈烈。
黑河干流自上游至下游分布着多个灌溉区，上游的甘州右卫、高台所（今张掖市甘州区、临泽县、高台县东部地区）与下游的镇夷五堡（今高台县西部地区）之间，因水资源分配问题产生了激烈冲突。上游地区为了追求更高的农业产出，种植需水量极高的稻谷，不惜打坝拦截黑河水，导致下游地区缺水无法灌溉麦田。上游地区凭借其得天独厚的地理位置与地形优势，在灌溉季节无节制地大量引水，导致河流径流被过度截留。这种无序的水资源开发利用方式，严重破坏了下游地区的水量平衡，致使下游农田在作物生长的关键期面临无水可用的困境。下游地区的百姓生活困苦，他们向官府状告上游的不公行为，但上游农民为了自身利益，对官府的调解置若罔闻，继续拦截河水，官府调解收效甚微。军粮供应与民生稳定同时告急，用水纠纷已从地方矛盾上升为影响边疆稳定的政治问题。
伴随清军在西北的军事行动，地方民生政事开始受到军政长官的密切关注。据史料记载，镇夷五堡士民“遮道陈情”，向途经的军政长官呈诉上游截水之害。这一诉求因契合战时保障军粮供应、维护后方稳定的需要，迅速得到官方重视。经过实地勘察与多方协调，终于在清康熙五十八年（1719年）定下最初的均水规则。
在诸多历史文献与民间叙事中，黑河均水制常被归功于年羹尧一人。然细加考辨，此说实难成立。年羹尧虽在清康熙末年至清雍正初年担任川陕总督等要职，对西北事务颇有影响，但其于清雍正三年（1725年）十二月获罪自尽。现存史料显示，黑河均水制中多项关键制度的调整与完善，均发生在年羹尧去世之后。如将均水时间调整为“芒种前十日”并进一步分割为“前七日”与“后三日”以兼顾新辟屯区用水需求的重要变革，发生于清雍正十年（1732年）之后。显然，将黑河均水制的创立完全归功于年羹尧，实乃后世附会之说。
黑河均水制是在清康熙末年至清雍正初期这10余年间，基于国家战略需求与地方实际情况，经过多次调整和完善而逐步形成的一套系统性水资源管理制度。
清康熙五十八年（1719年），黑河均水制雏形初定。每年五月初三至初十，上游灌区闭口7日，使黑河全部水量下泄专供下游灌溉使用，旨在解决当时突出的上、下游用水矛盾。
清雍正初期，随着西北屯田规模的扩大和对农业规律认识的深入，均水制迎来重要调整。均水时间从固定的农历日期调整为更符合农作物生长规律的“芒种前十日”，总时长也延长至10天。这一转变表明，均水制度设计更加注重科学性与实用性。
清雍正十年（1732年），为满足新辟屯田区的灌溉需求，均水制度再度细化。为保障军事行动的顺利进行，清廷在河西走廊大规模兴办屯田，以解决军队的粮食供应问题。黑河干流流域因其优越的灌溉条件成为屯田的重点区域之一，镇夷五堡下游开辟了毛目、双树墩等新的屯田区。为了满足这些新垦区的灌溉需求，“芒种前十日”的均水时间被拆分成两部分：“前七日”由镇夷五堡用水，“后三日”由毛目、双树墩屯区灌溉。这一调整标志着均水制从解决既有冲突向主动规划水资源分配、支撑国家战略布局转变，制度进一步完善。
一系列变迁表明，黑河均水制是一个典型的历时性、集体性制度创生过程。它发端于上下游长久激烈的用水矛盾，随着西北军事屯田体系的扩展而不断调整完善，是特定历史时期内国家意志、地方诉求与客观环境互动的产物，是众多官员前后相继、共同推动的结果。
将黑河均水制归功于年羹尧一人，反映的是传统社会治理中权威符号对于制度合法性建构的重要作用。凭借年羹尧这一具有强大威慑力的历史符号，均水制度的权威性与不可违逆性进一步突出。
执行之妙与权威之立
维系300多年的制度奥秘
制度的生命在于执行。黑河均水制甫一出台，便面临着一个现实难题：如何确保上游地区心甘情愿地关闭渠口，放走宝贵的水资源？黑河均水制跨越清代、民国，乃至新中国成立初期仍能有效运转，其奥秘正源于一套精巧的受益者执行机制与权威委托机制相互支撑的治理体系。
传统技术条件下，确保上游灌区在指定时间内全部封闭渠口，是均水制执行面临的最大难题。黑河上游渠道众多，取水口多达数十处，分属不同县级行政单位，绵延百余千米。若依靠上游自发闭口，既无动力，也难以监督；若完全由官府派员执行，则成本高昂且易生舞弊。黑河均水制采取受益者执行机制，即由下游受益区承担监督上游闭口的任务。具体而言，每年到了下游专用的灌溉时间，下游高台分县的县级主官就会带领各渠民夫至上游各县监督封闭渠口事宜。这种安排既遵循了“谁受益、谁出力”的成本分担原则，又利用受益方最具有监督动力的激励机制，使下游民众为了自身灌溉权益而自觉维护制度的严肃性。
民夫的选派与组织则体现出传统基层治理的精细与公平。根据档案记载，下游高台正义五堡在民国时期包括临河、红山、罗城、胭脂、河西、正义、常丰7村。与7日的灌溉权相对应，均水义务也被划分为7个“水份”（用水时间份额），每份水需要出夫20名，高台一方共出夫140名，这与1946年《甘肃七区纪要》中“高台水夫一百四十名”的记载完全吻合。各村根据所拥有的“水份”分摊夫役。值得注意的是，这种义务分担甚至精细到考虑人口迁移和土地开垦的变动：常丰村居民多从正义村迁来，初时仅承担4名夫役，后因开垦规模扩大，经调解最终确定正义村出夫25名，常丰村出夫15名。这充分体现了“以水权定役”的实践逻辑，将对水资源享有的权利与对应的管理维护义务相挂钩。
在执行过程中，形成了严密的组织流程和严格的时间节点。均水前夕，民夫由各村“总甲”选派，“水利渠甲”带领。鼎新县长则亲自率员警与鼎新民夫一路北上，沿途经双树堡、正谊堡等地，“点验民夫”，最终抵达高台县城，在西关专门的均水办公处会合后再分派至各指定渠口。均水期间的管理极为严格：芒种前10天寅时初刻，各渠口一律封闭；芒种前3天酉时，开始巡查下游正义五堡自身渠口，防止其偷水；芒种当天卯时初刻，上游渠口才被允许开启，整个均水期结束。这套精确到时辰的操作规程，确保了水资源按时下泄。
然而，若仅有下游的执行积极性，而无超越地方利益的权威保障，此制度仍将难以为继。一个下游的县级官员，如何能在上游的辖境内有效行使监督权？黑河均水制依靠权威委托机制解决了这一难题。
在清代，黑河均水事务最初由级别较高的正四品官员安肃道宪负责；到晚清时，均水方案逐渐得到各方认可，均水的监管“权力”移交至正八品的高台县丞手中。正如光绪六年（1880年）的《重修镇夷龙王庙碑》记载：“近年，芒种以前 , 安肃道宪转委毛目分县，率领夫丁，驻高均水，威权一如道宪状。”因获得了上级安肃道宪的委派，高台县丞巡查督责时所具权威就像道宪在时一样，从而确保了均水方案能够继续顺利履行。
至民国时期，这种权威委托以新的形式延续。档案显示，鼎新县长（即清代的高台县丞）在办理均水事务时，可越过常规行政层级，直接向甘肃省民政厅乃至省政府报告。这种越级上报的特权，使其实际上成为省府在黑河干流流域内的均水代理人，赋予其执行均水任务的合法性与权威性。换言之，每年深入上游巡河均水的表面上是下游县长，实质是获得了更高层级政府授权、代表省级权威的“钦差”。
反观黑河均水制在讨赖河、疏勒河流域推广失败的案例，更能凸显“权威在场”的关键性。同样在1936年，甘肃省政府下令在讨赖河流域推行均水，要求酒泉县（今酒泉市）每年定期向金塔县放水。但由于缺乏类似的权威提升机制，下游金塔县县长带领士绅、警员赴上游执行时，遭遇激烈抵制，制度最终形同虚设。因同样原因，疏勒河流域的《安西玉门分水规程》自颁布起至1949年，没有得到完整执行。可见，没有超越地方的权威背书，跨区域的水资源调配制度难以真正落地。
此外，均水制还配套有明确的惩罚机制。均水期间，上游若有渠擅自开口用水灌溉，将会被处以罚款。《重修镇夷龙王庙碑》记载：“十日之内不遵定章，擅犯水规渠分，每一时罚制钱二百串文。”罚款金额与违规时间挂钩，且“各县不得干预”，以示处罚的独立性与严肃性。20世纪40年代，罚款制度仍然延续。1943年，临泽三坝渠因违规引水被罚3000元，十坝渠因早开渠口七八个小时被罚500元。值得注意的是，罚款并未纳入行政经费，而是用于公共事业，作为学校补助购置费或用于地方祭祀活动。这种用途安排进一步增强了罚款的公正性，使均水行为更具有道德上的合法性。
综上，黑河均水制成功执行的奥秘在于其构建了一个多层次的保障体系：以受益者执行机制解决执行动力问题，以精细的夫役摊派规则确保执行人手，以严密的流程设计规范执行过程，更以权威委托机制赋予执行者超越常规行政层级的合法性，最后辅以经济惩罚作为威慑手段。这一切使得一套涉及多方利益、跨越广阔地域的水资源分配制度，得以穿越朝代更迭，持续运行300余年。其智慧不仅在于分水本身的设计，还在于深刻理解了制度执行背后的治理逻辑：有效的执行需要激励相容的机制，而跨区域制度的执行更需要权威的树立。
古今之鉴与未来之路
水资源治理的现代启示
黑河均水制跨越300多年的历史实践，如同一面深邃的镜子，映照出水资源治理中若干历久弥新的核心命题。其兴衰成败表明，良好的流域管理不仅需要科学的制度设计，关键在于构建与之匹配的、能够获得各方认同的权威体系。这份历史遗产为当代的流域治理提供了宝贵启示，指引着从管理理念到实践方式的创新之路。
历史上，均水制的权威源于自上而下的国家权力委托，通过道员身份的象征性赋予来实现。然而，当代社会的权威基础已发生根本性变迁。现代流域治理的权威，无法再依靠单一的行政命令或历史人物的符号来维系，而应植根于技术公信力、程序正当性与共赢效益这三重支柱上。
技术透明是构建现代权威的基石。历史中，信息的模糊与不对称往往是纷争的根源。如今，技术的发展为破解这一难题提供了前所未有的机遇。建立全域覆盖、实时监测的水情信息系统，并将关键数据，如断面流量、水质指标、用水效率等，向所有利益相关方乃至社会公众无差别开放，让每一方都能随时查询、验证，是实现“阳光治水”的关键。数据的客观性与透明度本身就能产生强大的公信力，使决策摆脱“黑箱”嫌疑，从而赢得广泛的信任与遵从。这种基于技术的权威，比任何个人的威望都更加坚实、可靠。
公平参与是重塑合法性的核心。黑河均水制虽为强制分配，但其形成过程也包含了“遮道陈情”、实地勘察与多方协商的因素。现代治理更需将这种因素化为常态化的民主协商机制。这意味着，水的分配方案不应仅是计算器输出的结果，而应是在包含各级政府、不同行业（农业、工业、生态）、用水户代表及专家在内的流域议事平台上，经过充分协商后形成的共识。尽管这个过程更为复杂耗时，但由此产生的方案因具备了程序的正义性，其执行阻力会更小，合法性也更强。治理的权威，正来自对各方诉求的倾听与尊重。
激励相容是实现可持续发展的动力。现代治理应致力于设计激励相容的机制，将外部约束转化为内生动力。张掖等地试点的水权交易市场提供了成功范例：当农户通过节水技术节约出的水转化为可交易的水权资产并获得经济回报时，节水行为就从一项行政任务转变为一项经济活动。同样，建立科学的生态补偿机制，明确评估上、中游地区为保护水资源和生态环境所付出的代价和发展机会成本，并通过纵向转移支付或横向补偿等方式给予合理回报，才能实现保护者受益，激发全域共同保护水资源的积极性。
历史启示我们，流域治理的终极目标不应是割肉补疮式的简单资源再分配，而是通过制度创新和技术进步，在做大蛋糕的前提下追求更公平的分享。未来的流域管理应超越“谁牺牲、谁受益”的旧框架，转向提升整体水资源利用效率、拓展价值空间的新范式。大力发展节水农业、优化种植结构、促进水资源向高附加值产业流动，在保障生态基流的同时，实现区域经济高质量发展，让保护与发展成为并行不悖的目标。
从黑河的悠久历史中走来的水资源管理智慧，其精髓不在于具体的分水时限，而在于那套深刻理解人性、利益与权威并与之共舞的治理哲学。当代的流域治理者无须也不可能再成为“年羹尧”，而是应当成为先进技术的应用者、公平秩序的守护者、共赢机制的设计者和多元利益的协调者。唯有如此，才能构建起既有力度又有温度，既有效率更显公平的现代治水权威，让绵延的黑河水不仅滋养土地，更滋养公平与繁荣。
来源：《黄河 黄土 黄种人》
作者：范雯晓
