数字经济背景下推进电子发票跨境交互操作的路径探索——基于全球数字经贸规则视角

　　中国信息通信研究院2024年7月发布的数据显示：2023年，美国、中国、德国、日本、韩国5个国家数字经济总量超过33万亿美元，同比增长超8%；数字经济占GDP比重为60%，较2019年提升约8个百分点。数字经济越来越成为全球贸易与经济增长的新引擎，既给世界各国带来发展机遇，也给国家间贸易往来带来新挑战。在这一趋势下，各国（地区）结合自身对数字治理的价值理念、发展需求，紧紧抓住数字化转型机遇，孕育出一系列数字治理相关的规则、标准或监管要求，为完善全球数字治理机制、挖掘世界经济增长动能发挥了积极作用。但与此同时，多元化的规则、标准协调性不够的问题逐步显现。税收领域同样存在数据治理规则不相通、数据要素标准不对接、数据安全监管要求不兼容等问题，对跨境交互操作形成障碍，加大了跨境交易成本和不确定性，一定程度上阻滞了数字经济国际合作与发展潜力的释放。

　　发票是商事交易信息的有效承载。随着数字经济和经济全球化发展，在大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术的驱动下，电子发票应运而生，有力推动数字贸易自由化、便利化。然而，各国电子发票规则、标准的高度分化，需要跨境纳税人采取额外措施以解决不同电子发票标准下的数据匹配、转换问题，增加了跨境交易税收遵从负担，影响了各国税务部门通过数据交换共享加强税收监管的能力。因此，在充分尊重各国（地区）发展特点基础上，加强国际协调与合作，寻求数字治理规则、标准的“最大公约数”，携手提高电子发票领域跨境交互操作水平，共同提升数字税收治理能力，推动消除跨境数字服务和数据流动壁垒，已成为各方共同关切和现实所需。

一、电子发票跨境交互操作性的提出

　　电子发票作为数字化时代的产物，具备高效、便捷、环保等多重优势，可有效降低交易各方的信息不对称，提高税收遵从度，有力撬动市场主体、政府部门等的数字化升级和智能化改造。

　　（一）电子发票的应用价值

　　由于各国（地区）经济发展水平、税收制度、监管需求、财政能力、数字技术等方面千差万别，因此推行电子发票的目标、价值取向不尽相同。一般而言，可将电子发票的应用价值分为以下三类。

　　一是注重电子发票作为经济交易凭证的商务属性，以有效提升经济交易活动的便利度。电子发票作为发货凭证、费用清单、收付款凭证、记账凭证等原始凭证，可有效承载商事交易信息、记录市场经济活动，是交易行为的有效证明、财务收支的法定凭证、会计核算的原始依据，从内容到形式都遵循市场化运作规律，按照市场交易的需要自发产生、自行规范，在市场上遵循契约规则流转。国际上常用称谓有“费用清单”（invoice），用以标明销售方向购买方提供的产品或服务的数量和价格，此外还有“收据”（receipt）、“商业传票/发票”（commercial voucher）、“收款单”（debit note）、“对账单”（statement）等。根据经济合作与发展组织（OECD）税收征管论坛（Forum on Tax Administration,FTA）对71个国家（地区）的调查，仅22%的辖区表示电子发票只受商法的监管。

　　二是注重电子发票作为抵扣税费依据的税务属性，以大幅提高纳税人税收遵从度。这类发票在记录交易信息的基础上，承载了增值税进项税额抵扣、企业所得税税前扣除等重要税收职能，是政府征收税款、堵塞征管漏洞的重要载体，更加注重和强调发票的税收监管职能，一般由税务部门发行，严格界定发票的样式、版面、内容、要素等，是财政部门、税务部门、档案部门等履行执法监督职责的重要依据和具有法定效力的税务凭证。国际上多数推行电子发票的国家，均以电子发票为重要控制手段和介质，以进一步推行持续交易管控（Continuous Transaction Control,CTC）和实时信息报告（Real-time Reporting）制度，更及时、有效地发现税收欺诈行为，提升风险管控的精准度，从而避免税收流失、提高征管质效。如匈牙利国家税务和海关总局（NTCA）自2013年开始要求纳税人通过在线收款机向税务部门报送交易数据，2018年7月1日起推出了供纳税人免费使用的增值税应税交易数据在线报告系统——在线电子发票系统。随着这一系统的推出，NTCA能够监测和追溯大量的应税交易数据，风险管理因此更加有效，增值税收入流失率从2013年的24%下降至2020年的6.1%。

　　三是注重电子发票作为撬动数字化转型的关键支点，以服务更广泛的国家（地区）治理现代化。发票电子化改革作为数字技术在税收场景中的创新应用，将催生和撬动政府整体的数字化革新。例如：推动电子招标和电子采购，提升公共采购的透明度；重构商事凭证证据链条，深度改变市场交易模式，进一步促进数据要素自由流动，持续降低经济运行成本；发票数据颗粒度细、可信度高，可将其纳入辖区社会信用评价体系基础数据，推进社会诚信体系建设，为中小企业在融资信贷、加快资金周转等方面提供支持。此外，电子发票对纸质发票的替代将大幅减少纸张使用量，实现资源节约，更符合低碳节能、绿色环保的社会可持续发展需要。

　　（二）电子发票跨境交互操作性

　　各国（地区）基于本辖区的法律制度、商业环境、预算限制等推行不同的电子发票格式，不同国家（地区）间电子发票在格式、要素、标准上存在高度分化，短期内在电子发票领域实现多边合作和跨境交互操作性的难度较大，甚至导致跨境企业合规经营负担加重、遵从成本上升。因此，电子发票跨境交互操作议题也越发成为国际社会关注的重点。

　　1.电子发票跨境交互操作性的概念

　　“交互操作性”的英文为interoperability，它是interaction（交互）、operation（操作）和ability（能力）三个单词的组合，即“交互操作的能力”。百度百科上的解释为：交互操作性（interoperability）又称“互用性”，是指不同的计算机系统、网络、操作系统和应用程序一起工作并共享信息的能力。交互操作性有不同的层面，一般包括语法层面和语义层面。

　　语法层面的交互操作性是指：不同系统能相互理解对方的数据结构，能按照规定的结构读取和访问相应的数据，通常包括数据格式、通讯协议和接口描述等。在电子发票场景下，语法层面的交互操作性要求可以简单理解为：采用结构化的数据格式，一般是可扩展标记语言（Extensible Markup Language，XML）、通用商业语言（Universal Business Language，UBL）等计算机通用数据语言格式，从而确保不同信息系统之间开具的电子发票能实现无缝传输、交换，电子发票数据能够被读取、其承载的信息能够被采集。

　　语义层面的交互操作性是指：在访问、识读对方系统数据的基础上，能够正确理解数据的含义，并正确使用数据解决指定问题、完成既定目标，真正实现不同系统之间的协同运作。在电子发票场景下，语义层面的交互操作性要求电子发票承载的数据信息能够被正确地理解和运用，不同信息系统之间电子发票的数据元素（如纳税人识别号、纳税人名称、商品数量、发票金额、税额等）能够建立对应关系，实现有效映射，确保数据完整可信、有效运转。

　　对于电子发票而言，在语法和语义层面互联互通的基础上，要实现跨境交互操作性，还需确保各国（地区）电子发票的系统网络、监管框架具备进行交互、通信和运行的能力，协调各国（地区）异质化的经贸环境，以实现便利跨境经济活动、提高合作打击税收欺诈、撬动经济社会数字化转型的价值效用。

　　2.电子发票跨境交互操作性的意义和实践

　　在经济全球化和数字经济迅猛发展的背景下，电子发票实现“跨境交互操作性”的价值在于：一是在各国（地区）不同的电子发票标准下，跨境企业需采取额外的合规措施和电子发票数据匹配方案，容易出错且制度性交易成本较高，实施全球通用标准有助于降低企业的运作成本和经营难度；二是通过电子发票领域的跨境兼容，可有效提升数据跨境流动的自由度和安全性，实现数据无缝流转和融合应用，衍生更多元的电子发票应用生态，促进国际和区域贸易发展。

　　泛欧线上公共采购平台项目（Pan-European Public Procurement On-Line,PEPPOL）是电子发票跨境交互操作的典型应用案例。PEPPOL首先服务于欧盟成员国间的政府公共采购领域（B2G），后凭借便利性、开放性等优势，其应用范围迅速推广至企业与企业间交易（B2B），并成为许多国家在线跨国交易的技术标准。政府或企业一旦接入PEPPOL，就可以在跨境贸易中快速、便捷地交换各种符合业务交互操作性规范（Business Interoperability Specifications,BIS）标准的电子交易文件，如电子订单、电子预付运单、电子发票、电子目录等。在电子发票领域强制使用PEPPOL框架的国家有塞浦路斯、爱尔兰、冰岛、卢森堡、挪威和瑞典等，新加坡、新西兰、澳大利亚和日本也将PEPPOL作为其电子发票跨境交互的首选平台。除PEPPOL外，其他国家的电子发票系统大都立足本国应用，并未考虑在跨境商务环境下使用。目前，部分国家也开始意识到电子发票对外贸支持的重要性，如拉美各国电子发票技术标准相似度较高，但一直以来都不支持各国间的跨国应用。如今，部分拉美国家已经开始在出口层面探索应用电子发票。

二、涉及电子发票的全球数字经贸规则

　　打造全球统一的数字经贸规则体系，推进电子发票跨境交互操作性，是推动数字经济平稳有序发展、最大程度释放数字技术变革红利的重要手段。目前，涉及电子发票的数字经济国际规则可以分为两大类：一类是在新近签订的数字经贸协定中设置单独的“电子发票”条款，另一类是在既有的贸易协定中提出“电子发票”的相关倡议。这两类规则虽然呈现形式不同，但共同指向推进电子发票跨境交互操作性的诉求。

　　（一）在数字经济协定中单独设置“电子发票”条款——以DEPA为模板的系列协定

　　《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）由新加坡、智利、新西兰三国于2020年6月12日线上签署，于2021年1月生效。2021年10月30日，中国国家主席习近平在出席二十国集团领导人第十六次峰会时宣布，“中国高度重视数字经济国际合作，已经决定申请加入《数字经济伙伴关系协定》，愿同各方合力推动数字经济健康有序发展”。2022年8月18日，根据DEPA联合委员会的决定，中国加入DEPA工作组正式成立，全面推进中国加入DEPA的谈判。中国申请加入DEPA，对于在数字经济时代增强自身竞争力、提升全球影响力与国际话语权具有重要意义。

　　1.DEPA概要介绍及核心特点

　　DEPA是全球首份数字经济区域协定，旨在加强数字贸易合作并建立相关秩序和规范。DEPA作为首个开放式、结构模块化、覆盖领域广的数字经贸规则专项协定，为电子发票促进数字贸易全球化奠定了规则基础。DEPA主要由16个模块构成，其中，商业和贸易便利化、数字产品待遇及相关问题、数据问题、新兴趋势和技术四个领域为核心模块。电子发票条款属于商业和贸易便利化模块。无论是DEPA的完整条文还是其中的电子发票条款，均突出体现了DEPA的三个特点。一是主题模块化设计，让数字经贸规则具备示范性。二是条款包容性强，让“求同存异”更具高效性。三是机制开放灵活，让协定更具前瞻性。

　　2.DEPA的电子发票条款

　　DEPA的电子发票条款分别从意识、具体措施、国际交流合作、义务性规定四个层面，实现了对电子发票领域的完整覆盖，体现了其“跨境交互操作性”的核心诉求。第一条款属于意识层面，强调各缔约方要认识到电子发票在商业交易中的价值，以及电子发票相关系统具备交互操作性的益处；第二条款属于具体措施层面，提出应基于国际标准、准则或建议制定措施，促进电子发票的跨境交互操作性；第三条款属于国际交流合作层面，要求各缔约方就电子发票系统进行实践分享和开展合作；第四条款属于义务性规定层面，对缔约方提出促进支持电子发票基础设施建设、培养意识和增强能力建设的要求。

　　3.以DEPA为模板的双边协定中的电子发票条款

　　目前，以DEPA作为模板的双边协定主要有《新加坡-澳大利亚数字经济协定》（SADEA）、《英国-新加坡数字经济协定》（UKSDEA）、《韩国-新加坡数字伙伴关系协定（KSDPA）》。以DEPA为模板的双边协定均遵循了DEPA四个条款的完整框架，但具体内容各有侧重。

　　不同点主要体现在四个方面。一是具体措施层面（第二条款）的目标描述上，DEPA文本采取了最弱约束的表述，而以DEPA为模板的双边协定均采用义务性表述。二是在具体措施层面（第二条款）的具体执行路径上，DEPA并未提出或明确某一具体的“国际标准”，仅提出要“基于现有的”（where they exist）、兼容性的“国际标准、准则或建议”（international standards,guidelines or recommendations）来降低数字壁垒，提高跨境交互操作性。相较而言，以DEPA为模板的双边协定则指定了具体的“国际框架”（international frameworks），如SADEA和UKSDEA中直接指向了PEPPOL。三是义务性规定（第四条款）的总体要求上，DEPA文本包容性较强，仅要求各缔约国在“促进、鼓励、支持或便利企业采用电子发票”的合作倡议上表达“认同”（agree）的意向；而SADEA和KSDPA均表述为“应该”（shall）的强制性义务；UKSDEA约束性最弱，仅表示“承认益处”（recognise the benefits）。四是从义务性规定（第四条款）的具体努力方向上看，除UKSDEA外，DEPA、SADEA和KSDPA涉及的具体努力方向有两个。一是要“促进支持电子发票的基础设施建设”，二是要“培养使用电子发票的意识和增强能力建设”。在第一个努力方向上，DEPA仅要求“促进支持电子发票的基础设施建设”，是约束对象最少的；而UKSDEA、SADEA和KSDPA均提出“政策、基础设施和流程”（policies,infrastructure and processes）“三位一体”的建设方案。UKSDEA未提及第二个努力方向，可能考虑英国国内对电子发票的推行并未在政府层面有统一的制度性要求，仅在现已接入PEPPOL的英国国家医疗服务体系（National Health Service,NHS）和地方政府有部分成功试用案例，一般是由英国电子发票倡议组织（UKeAG）等民间机构积极推广电子发票，或以政府实施的“梅琳计划”，间接推动电子发票的使用，故无法对电子发票在英国的普遍推广、全社会范围的使用意识、整体能力建设上作出过多承诺和部署。

　　（二）在既有贸易协定中提出关于“电子发票条款”的倡议

　　除DEPA等新兴数字经贸规则协定外，世界贸易组织（WTO）、亚太经合组织（APEC）等传统的国际经济组织致力于在既存的国际经贸规则中，与时俱进地加入数字经济的规则倡议，推动构建全球数字贸易相关国际规则体系。

　　1.WTO电子商务联合声明倡议

　　WTO顺应数字经济健康有序发展、立法呼声较高的需求，于2019年1月启动与数字经济有关的电子商务议题谈判，即WTO电子商务联合声明倡议（Joint Statement Initiative,JSI），共有包括中国、美国和欧洲国家在内的90个WTO成员参与谈判，占全球贸易总量的90%以上。由于各成员经济发展、战略定位、产业利益、地缘政治、意识形态等多方面存在分歧，谈判进程较为缓慢。2023年12月，WTO电子商务联合声明倡议参与方终于就若干全球数字贸易规则达成“实质结论”（substantial conclusion）。相关规则涵盖数字贸易便利化、开放的数字环境以及企业和消费者信任三大领域，具体包括电子认证和电子签名、电子合同、电子发票、单一窗口等13个条款。这标志着耗时5年的谈判达成了一个重要的里程碑。

　　WTO对电子发票的定义与DEPA的定义有异曲同工之处，都认为电子发票应为结构化的数字格式，同时WTO定义电子发票框架是指购销双方处理和交换电子发票的系统。WTO电子商务联合声明倡议的电子发票条款主要涉及四个方面的内容：一是法律效力层面，要求认可电子发票的法律效力，成员不得仅基于发票是电子形式而否认其效力；二是意识层面，要求成员认识到电子发票在电子商务交易中的价值，并努力促成电子发票框架的采用，类似DEPA第一条款；三是具体措施层面，要求成员应采取措施促进电子发票的跨境交互操作性，倡导考虑现有的国际标准、原则、建议，类似DEPA第二条款；四是国际交流合作方面，倡导各方尽量分享关于电子发票的最佳经验做法，类似DEPA第三条款。与DEPA相比，WTO作为存续时间较长的国际组织，相对关注电子化凭证的法律效力，增加了确认法律效力的条款，致力于提升电子发票在电子商务交易中的价值认可，倡导各国（地区）分享最佳经验做法等，同时考虑到成员较多、诉求各异，暂未设置义务性规定层面的条款。

　　2.APEC区域电子发票系统交互操作性原则

　　鉴于电子发票在全球贸易中的重要作用，为促进APEC区域电子发票系统交互操作性，澳大利亚在APEC框架下提出倡议，鼓励APEC经济体采取举措促进电子发票系统交互操作性，相关原则、条款仍在磋商中。大致内容包括：一是提出应赋予电子发票与纸质发票相同的法律效力；二是要根据国际、公开标准或建议等制定电子发票相关措施，类似DEPA第二条款；三是实施推动电子发票开发和使用的政策、基础设施和流程，使买方和卖方能够以安全的方式交换文件，类似DEPA第四条款；四是提出要推进使用通用、开放的标准和协议，包括数据语言和语法，从系统计算机语言上提出一些考虑和建议；五是提出分享最佳实践，建立对各国（地区）间电子发票政策、基础设施和流程的信任和理解，类似DEPA第三条款；六是期待各成员共同支持倡议，建设可交互操作的电子发票系统，类似DEPA第四条款。由此可见，APEC涉及的电子发票倡议，其核心要义与DEPA系列协定基本一致，均指向跨境交互操作性，以促进数字贸易便利化和自由化。

三、涉及电子发票的全球经贸规则体现的核心关注

　　从涉及电子发票的国际数字经贸规则可见，电子发票跨境交互操作性的实现需关注法律制度保障、规范格式采用、国际标准共识、基础设施建设以及安全监管要求等维度。

　　（一）法律制度保障

　　WTO、APEC等传统国际组织在制定涉及电子发票的规则时，首先明确指向的是赋予电子发票与纸质发票具备同等法律效力。DEPA系列数字经贸协定均提及“缔约方认识到电子发票的重要性”，而这个重要性主要体现在制度法规层面对其法律效力的确认上。电子发票的有效推行，前提之一是对既有法律法规作出修订和调整，包括：确认电子发票的法律效力，明确电子发票推广方式方法、范围及步骤，并确保电子发票开具、传输、交付、收取、存储等流程的真实性和完整性，以及用于税务检查的资料留存等，从而为电子发票的推广和发展做好制度保障。

　　许多国家（地区）在推广电子发票时，均以法律法规形式赋予电子发票效力，明确了其法律地位。比如：欧盟《增值税指令》（2006/112/EC）对于电子发票的定义、法律定位等均有明确规定，赋予电子发票与纸质发票同等的法律地位，确认电子发票的法律效力，2010年制定电子发票的基本法律框架，2014年通过《公共采购中电子发票指令》（2014/55/EU）提高法律确定性，促进欧盟成员国之间在公共采购中采用电子发票；法国2014年发布的第2014-697号法令规定法国所有公共行政部门必须在公共采购业务中接受电子发票，2021年颁布的第2021-1190号法令明确境内B2B交易中必须使用电子发票并向税务局传输交易数据，2022年发布的第2022-1299号法令确定自2028年起全面强制应用电子发票，通过上述法令逐步明确电子发票推广范围及步骤；英国2015年发布电子发票相关规定（增值税第700/63号通知），详细规定了增值税电子发票的开具、传输内容、收存条件等方面的法律要求；俄罗斯要求电子发票必须保持其原始格式，并且在财政年度结束的4年内完整保管，除了电子发票，供应商和客户还必须保存电子文件交换运营商、供应商或买家发出的任何技术信息，包括确认和发送、接收通知、更正通知、合格证书和验证密钥等；德国电子发票保存期限为10年，并要求一般应在德国境内服务器保存，但在纳税人提交书面申请的情况下也可在境外保存，前提是德国税务部门必须拥有在线访问境外保存的电子发票的通道，即通过法律文件明确了电子发票数据具体存储期限、数据流动的管控或本土化要求。

　　法律环境为电子发票系统建设、应用推广提供了基础保障，健全的法律环境有助于推动电子发票体系健康稳妥发展。在电子发票相关制度体系的设计构建中，需全面统筹考虑纳税人前期累积的发票使用惯性，社会公众的总体接受度，既存的发票开发商、软件服务商及其从业人员构筑的行业生态和利益格局。尤其需要考虑电子发票法律制度保障的性质是鼓励推广性的，还是强制性的，亦或是两者混合。如果强制推行电子发票，则可能需要引入更多的法律制度保障，因其对于电子发票推广的对象将产生较大影响，对法律制度本身的严谨、细化程度亦提出更高要求。明确且具有权威性的电子发票法律制度体系，有助于不同国家、地区之间的企业进行制度显性判断和提前安排，提高政策预期的确定性，降低合规风险和监管风险。

　　（二）规范格式采用

　　前述涉及电子发票的国际数字经贸规则均对数字化背景下的电子发票规范格式进行了明确定义，即为“结构化的数字格式”（structured digital format）。FTA发布的《税收征管3.0：发票电子化》报告根据各国（地区）的税收征管情况将电子发票分为两大类。第一类是非结构化电子发票（unstructured invoice data)，这种电子发票可以是PDF或Word格式、JPG或TIFF等图片格式、通过网页或邮件显示的非结构化HTML格式、纸质发票的OCR扫描件，以及通过传真发送的纸质发票（图像）等。报告显示，24%左右的受访国家仍认为此类发票亦属于电子发票的范畴。第二类是结构化电子发票（structured invoice data），这种电子发票可以方便地以电子化方式从中提取数据，用于计算机和数据库技术等自动化处理等流程。比如，意大利、波兰、爱尔兰等国家采用的XML格式电子发票，印度采取的JSON格式电子发票等均属于此类。两类电子发票的主要区别在于电子发票的数据能否被计算机读取、识别、采集和分析利用。

　　数字经济的飞速发展对于承载交易信息的电子发票提出数字化转型要求，在此背景下，仅以电子化形式展示出来的发票，或者说仅作为纸质发票的电子映像和电子记录的格式，如PDF、OFD格式，已无法满足数字经济时代要求；电子发票应为结构化数字格式，其承载的信息应能够被计算机读取、识别、采集和后续分析运用，一般采用通用数据语言XML、UBL格式。例如，欧盟在关于公共采购领域电子发票的指令（2014/55/EU）中，将电子发票定义为“以支持计算机自动化处理的结构化电子格式开具、传输和接收的发票”，即在欧盟内部，电子形式的非结构化数据不被视为电子发票。

　　（三）国际标准共识

　　为服务跨境交互操作性的目标，对电子发票规则提倡采用国际标准、原则、建议是题中应有之义。税务部门在实施发票电子化改革时，通常最先关注的是国内纳税人需求、法律制度环境和既有技术实现方案等，因而各国（地区）执行的电子发票规则不同、标准各异。在数字时代背景下，各国（地区）在电子发票改革决策、方案设计、系统建设、推行实施过程中，若能前瞻性地考虑电子发票跨境交互操作的问题，谋划对国际标准、原则、建议的兼容适配，可有效促进发票数据的跨境无缝交换，而不会产生额外的转换成本，从而避免对跨境运营的企业带来额外的行政负担。

　　电子发票国际标准并非只有单一系统或框架。即便是被泛欧地区普遍采用的、较为成熟的PEPPOL框架（现存的国际互操作性框架的有效范例），也会让尚未建立电子发票系统的国家（地区）产生顾虑。在数字经贸规则中，应鼓励各成员接受“交互操作性”这一核心理念，以开放性、非限制的条款提出倡议，而非强制性要求达成一套严格、统一的系统，这才是更为包容、务实的方案。值得庆幸的是，国际层面仍有不少增进交互操作性的联盟、组织等，如美国的商业支付联盟（Business Payments Coalition，BPC）、数字商务委员会、欧洲电子发票服务提供商协会（European E-Invoicing Service Providers Association,EESPA）等，这些组织都致力于促成普适性的国际标准、框架、系统、原则。

　　国际数字标准本质上是一把双刃剑，既可以用来消除一定范围、特定区域的数字贸易壁垒，也可以构筑新的技术标准门槛。数字贸易规则和标准的制定若被发达国家主导，国际数字经济利益的分配将进一步向标准制定国倾斜，导致发展中国家处于被动地位。因此，发展中国家也需付出更多努力，在数字经贸规则制定中争取话语权，以提升数字经济跨境贸易的便利性，降低制度性、技术性交易门槛。

　　（四）基础设施建设

　　在涉及电子发票的国际经贸规则中，均提及或强调要促进、支持电子发票基础设施的建设。电子发票作为数字化时代承载数据信息的电子数据文件之一，要实现跨境交互操作，需在各国制度承认其法律效力的前提下，构建电子数据交互系统、软件网络等必要基础，并制定与电子发票相关的措施。

　　目前，各国根据本国财政情况、技术能力和业务需要，采取政府自建、委托第三方建设、无特定系统三种形式建设电子发票系统和平台。例如，法国在2014年启动建设电子发票平台Chorus Pro，并与PEPPOL连接，接收和处理来自国外供应商的电子发票。爱尔兰通过PEPPOL构建框架协议设立电子发票模块，由公共机构自行选择第三方服务模式，再通过接入点连接至PEPPOL。英国没有建立电子发票平台，但对电子发票传输规定了相关要求。智利在2005年推出了MiPyme电子发票系统，为小规模纳税人提供免费服务；同时，纳税人可以选择第三方系统，或者自行开发系统，最终由税务局集中管理所有电子发票信息。

　　无论自建系统或委托第三方建设，前期投入巨大、成本高昂，是各国电子发票推行中需统筹考虑的关键因素。例如，西班牙税务局为降低投资成本，摈弃了采购外部商业软件和服务的方案，而采取委托信息技术总署提供电子发票数据平台的内部解决方案，尽管如此，随着电子发票信息系统的推出，年度投资额大幅增加，从2016年的850万欧元增加到2017年的2230万欧元、2018年的1120万欧元。匈牙利国家税务和海关总局电子发票相关的信息技术开发采取委托第三方的外包方式，包括新建的在线发票系统、供纳税人开具发票的移动应用程序、风险分析管理系统以及税务部门数据库的开发，初始投资规模巨大，达7000万欧元。意大利自建电子发票平台的投资成本比较适中，这主要是由于当初建立公共部门采购交易（B2G）电子发票集中系统（即SdI系统）时，政府已经承担了部分成本。根据意大利税务局提供的数据，在2016年至2018年期间，改造原有的电子发票平台以涵盖B2B交易的投资额约为每年200万欧元，总的改造成本为600万欧元。

　　（五）安全监管要求

　　电子发票承载着经济交易信息，其跨境数据流动需同步考虑安全监管问题。各国为验证发票信息的合法性、有效性，确保发票的完整性、真实性和不可篡改性，保障信息安全和数据隐私，广泛采用数字签名、数字印章等技术，建立健全发票数据安全管理制度。比如：泛欧PEPPOL区域各国通过综合使用专属软件开具存储发票、应用数字签名技术、严格传输协议标准和途径等举措，确保系统安全；智利、阿根廷采用数字证书、电子签名的机制确保发票的完整性、真实性和不可篡改性；韩国使用带有联合证书或安全卡、生物特征认证的数字签名技术以确保数据安全。

　　电子发票跨境交互操作场景意味着电子发票承载的数据跨境流动，对信息安全和数据隐私提出了更高的要求。同时，电子发票以电子形式传输数据，单边监管无法实现对数据流动自由与安全的保障，对数据合规的监管也提出挑战。在数据跨境流动领域，目前国际上并没有形成完全统一的监管规制模式。各国在电子发票数据规则和安全方面尝试建立有效的规则标准、安全认证、监管方式等。比如，巴西税务局要求电子签名必须使用巴西本地的、经政府授权认证的机构所提供的信息技术服务，并设置相应技术标准，然而，这种本地化要求过高的安全认证已构成技术门槛，阻碍了电子发票信息数据的无缝流转。不同规则、标准的碎片化和互不兼容，加大了电子发票数据跨境交互和安全管理的难度，对跨境贸易增加了不必要的阻碍和壁垒。

　　在跨境数字贸易活动中，高效且安全的跨境数据传输制度已成为推动数字贸易新秩序的基础。比如，DEPA、《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）中均有关于数据跨境规则的内容。因此，如何在电子发票数据跨境传输安全的同时，畅通电子发票数据跨境自由流动渠道，构筑有助于跨境数据自由流动的监管环境，成为各国的重要关注点。各国需积极开展电子发票数据安全领域的国际交流与合作，参与相关国际规则和标准的制定，促进电子发票数据跨境安全、自由流动。

四、我国电子发票跨境交互操作的实践探索

　　《全球数字经济竞争力发展报告（2023）》指出，从国家竞争力角度看，美国在数字经济综合竞争力上具有绝对的领先优势，中国同荷兰、韩国、日本、瑞典、瑞士和新加坡等国处于数字经济竞争力的第二梯队。电子发票领域，目前我国正在推行全面数字化的电子发票（以下简称“数电发票”）。数电发票的设计充分考虑数字经济的发展与互通需求，高度重视电子发票规则、标准建设，尤其注重与国际通用规则和技术标准的互联互通，力求实现数据互通、标准可转、安全可控。目前，我国数电发票在跨境交互操作的语法、语义层面均具备可行性。

　　在跨境交互操作性的语法层面，我国数电发票采用国际通用数据语言XML格式，便于计算机读取、识别、采集和后续分析利用，与推行电子发票较为成熟的国家（如德国、意大利、芬兰等）所采用的电子发票国家标准运用的格式相一致，与PEPPOL等采用的UBL格式可以相互转换。

　　在跨境交互操作性的语义层面，我国数电发票具备国际跨境交易对电子凭证所要求的主要、通用的核心要素信息，与发票（invoice）、收款单（debit note）、收据（receipt）等国际上作为商事凭证的基本要素一致，可有效满足境外企业的相关需求。如表1所示，将新加坡所规定的UBL发票基础要素与数电发票进行对比，两者的基本要素可以一一对应，且两者均具扩展性（数电发票通过附加要素及特定要素进行扩展，UBL发票通过扩展数据项进行扩展）。只需确定“数据元素”的对应映射关系，就可以完成数电发票与UBL发票的相互转换。

　　2023年8月，我国出台电子发票国家标准，通过《电子发票业务数据规范第1部分：基本要素》《电子发票业务数据规范第2部分：特定要素》对数电发票的基本要素和特定要素进行有效定义，明确规范标准。具体实践方面，我国已有跨境软件服务商致力于提供电子数据交换（Electronic Data Interchange,EDI）解决方案及产品提供，被认证为PEPPOL接入点供应商，具备发送和接收数据的能力，支持发票、订单、发货等文件的电子数据交换，相关单据均以XML的形式传输，符合PEPPOL BIS标准，已实现将其客户的国内发票XML数据通过PEPPOL网络实现跨境传输。例如，上海国际贸易“单一窗口”的建设和运营单位亿通国际公司成为PEPPOL的服务运营商，并完成跨境电子发票互操作平台主体功能建设，成功完成上海和新加坡企业间首张发票验证测试。

五、在全球数字经贸规则框架下推进电子发票跨境交互操作的建议

　　经济数字化已成为不可逆转的历史潮流，提升电子发票跨境交互操作性，对促进国际贸易投资便利化意义重大。其有效运作，需要各国、区域间构建符合电子发票交互操作要求的制度体系、开展国际标准协调、加强电子发票领域的国际交流合作，持续推进电子发票跨境交互操作走深走实。

　　（一）构建适配交互操作要求的制度体系

　　意识层面，全球数字经贸协定要求缔约方充分认识到电子发票的重要性，而通过制度明文确认电子发票法律地位是提升公众认知度、接受度的有效方式；WTO、APEC等传统的国际经济组织则直接提出对电子发票法律效力的确认要求；同时，全球数字经贸协定强调缔约方应认识到采用交互电子发票系统的经济重要性，构建适配交互操作要求的制度体系即为应有之义。目前，我国已通过《中华人民共和国电子商务法》第十四条、《中华人民共和国发票管理办法》第三条及其实施细则第三条明确电子发票与纸质发票具有同等法律效力，后续应逐步构建与数字化时代相适应的电子发票制度体系，体现交互操作原则，做好国内规则与国际数字经贸规则、框架的衔接兼容。一是跨境电子发票数据交互的监管制度应秉持包容审慎原则，确保交互操作性规则与数据安全监管水平相匹配，避免由于推行交互操作性过快导致监管缺失，也不因监管要求过于严苛而阻碍跨境数据流动的活跃度，可考虑采用监管沙盒、规则内嵌、风险自查等手段，处理好监管执法力度和科技创新保护之间的关系；二是协调跨境监管部门之间的职能职责，如海关、税务、外汇等监管部门在国内和国际两个层面均建立无缝衔接的数据交换共享关系，实时传递货物和服务价格、运费、保险费、资本收入、特许权使用费、利息等相关信息，降低国际贸易制度性交易成本，提升监管质效；三是加强国际监管执法合作，有效打击逃税和欺诈行为，推动解决全球层面的跨境交易避税问题。

　　（二）开展电子发票标准国际协调

　　具体措施层面，全球数字经贸协定强调缔约方应致力于支持电子发票跨境交互操作，要基于现有的国际标准、准则或建议制定与电子发票相关的措施，则电子发票标准的国际协同兼容是基本前提。2023年8月，我国颁布了基于通用数据语言XML的电子发票国家标准，使数电发票在语法层面和语义层面已具备跨境交互操作的可行性。后续，应立足国际视角，与跨境经营和国际贸易企业开展对话，在国别间税务数据交互时，数据要素上尽可能采用通用标准，数据表达上采用成熟格式，为未来实施具备全球标准化和交互操作性、更加无缝互通的电子发票解决方案创造条件。具体而言，有两种实施路径可供探索。一是吸收国际标准，对包括PEPPOL在内的国际框架进行分析研究、吸收采纳。结合我国电子发票推行情况，根据既有国际标准对我国数电发票数据进行要素化处理、提出标准化要求，开展有效适配和兼容设计，逐步建立起“统一数据、统一要素、统一标准”的数字互信机制。二是输出我国标准，依托乐企（Natural System）直连接入模式拓展电子发票跨境应用场景。我国在电子发票服务平台建设中，借鉴FTA在《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》中“无缝征管”“接触点前移”理念，创设了乐企直连模式，将税务数据、算法、规则嵌入至企业自有业务系统中，提供规则开放、标准统一的电子发票等涉税服务，实现税企“未税先联”，即企业购销业务发生时，可自动触发开票、交付、记账等流程，并基于此推进试点直连申报、风险自纠等税收治理机制；后续，可考虑依托乐企直连模式，选取境外资质好、信用高、风险低的政府机构、电子发票平台、支付平台、软件服务商等，基于我国电子发票标准，探索拓展跨境互联互通应用场景，构建更大规模的跨境电子发票生态。例如，在共建“一带一路”合作谈判中，将中国电子发票标准作为“一带一路”倡议的一部分，利用中国数字技术的领先优势，基于乐企直连模式共建“一带一路”国家电子发票基础设施，加强企业电子发票能力培训和辅导，助力实现中国电子发票标准的国际化应用，提高中国标准的国际影响力。

　　（三）加强电子发票领域的国际交流合作

　　国际交流合作层面，全球数字经贸协定提出在促进采用交互电子发票系统方面分享最佳实践和开展合作的相关要求，即使各国（地区）在电子发票的发展阶段、制度理念、监管水平等方面存在较大差异，也可经由开放、共享的国际交流，强化互学互鉴，有效促进电子发票跨境交互操作，促进国际互联互通。在电子发票领域，我国积极与OECD、新加坡、韩国、印度、西班牙、俄罗斯、意大利、拉美国家等开展双边会谈，通过参加亚太税收论坛、亚洲开发银行高级别区域税务国际会议、税收征管数字化高级别国际研讨会等活动开展多边交流。后续，应在充分尊重各国和地区发展特点基础上，加强国际协调与合作，寻求数字治理规则、标准的“最大公约数”，携手提高税收领域跨境交互操作水平，共同提升数字税收治理能力，推动消除跨境数字服务和数据流动壁垒。在加强基本数据要素标准化的基础上，倡导各国（地区）在设定税收数据治理规则时基于共商共享原则，公开各自数据系统的规则标准，使数据的采集、交换和使用流程透明化，确保在国际税收数据交互操作时，可实现无缝衔接和无成本转化，实质性推进税收数据信息的跨境互联互通。

　　（四）持续推进电子发票跨境交互操作走深走实

　　在义务性规定层面，全球数字经贸协定要求缔约方促进支持电子发票基础设施建设，并培养使用电子发票的意识、增强能力建设等。2021年12月，我国已建立全国统一的电子发票服务平台，免费为纳税人提供24小时在线的数电发票开具、交付、查验、归集等服务；2023年12月，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，明确“加强全面数字化的电子发票管理，增强电子发票跨境交互性，鼓励分享最佳实践，开展国际合作。支持电子发票相关基础设施建设，支持对企业开展电子发票国际标准应用能力培训”。后续，应从建设、贯彻全球数字经贸规则两个维度，持续推进电子发票跨境交互操作走深走实。一是以积极建设性立场，推进建设跨境交互操作数字经贸规则。加快推进我国加入CPTPP和DEPA的谈判，以达成高标准、开放、包容的数字贸易规则；积极参与电子发票国际规则、标准的制定，如依托“一带一路”倡议，推动各经济体对数字贸易治理、电子发票跨境交互操作等规则达成共识，深入发展和推动“21世纪的数字丝绸之路”，扩展与各国（地区）在电子发票领域的互利共建，促进各方数字经济健康快速发展。二是以务实主动性姿态，推动贯彻跨境交互操作数字经贸规则。中国-东盟自贸区3.0版谈判已于2024年10月结束，双方同意促进数字基础设施“硬联通”，增强电子发票系统“软联通”。在此基础上，建议充分挖掘数据跨境交互后的具体应用价值、拓展应用场景，推动国际间票据互认、规则共管，让跨境电子发票数据能够有效服务于各方海关、外汇、商务等部门的管理需要，如加速通关、便利跨境收付汇、境内外财税环境适配（发票数据用于税款抵扣、财务入账等），以提升数据流转质效，有效降低制度性交易成本，提升跨境经贸质效。

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