李曙光：《企业破产法》修订中重整制度的新发展

2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称“《草案》”）。《草案》历经八年酝酿，在现行法12章136条的基础上，实质新增和修改160余条，共16章216条，对现行法作了比较全面的修改。有意思的是，本次修法有些难得的巧合，如两个“二十年”。第一个二十年是指1986年制定的规范国有企业破产的《企业破产法（试行）》，到2006年制定第一部市场经济的《企业破产法》；第二个“二十年”：是指从2006年到这次修订破产法，也差不多是二十年。这两个二十年可以概括为中国从“计划经济破产法”走向“初期市场经济的破产法”；再从“初期市场经济破产法”走向“现代市场经济破产法”的过程。

一、《企业破产法》修订与我国重整制度的完善

2006年颁布的《企业破产法》被誉为“我国第一部市场经济的破产法”，在规范企业破产程序、公平清理债权债务等方面发挥了重要作用。然而，伴随着经济社会的发展，现行法已难以满足实践需求，亟需修订。其中，破产重整制度作为本法亮点之一，被称为我国破产法律体系的“皇冠制度”与“关键程序”，发挥着挽救困境企业、防范系统性风险的重要作用。近年来，许多重量级的制造业企业和上市公司藉此重获新生。然而，随着破产案件不断增多，现行重整制度条文原则性规定较多、细则偏少，甚至是制度空白，难以对实践给予有效指引。因此，重整制度的修改完善是本次《企业破产法》修订工作的重中之重。

本次《草案》基本保留了现行重整制度的基本框架，同时又做了大幅修改，填补了许多制度与程序空白、以回应我国破产法实施过程中企业重整制度面临的一些突出问题。概括说来，《草案》共在九个方面作出了关键修改。

二、《企业破产法》修订中重整制度的九个新突破

第一，建立重整的识别与审查制度。困境企业具有挽救价值与再生希望，是破产重整制度有效运行的基础。现行《企业破产法》对困境企业重整价值缺乏明确的审查规则或审查标准的指引；困境企业是否具有重整价值，人民法院能否介入或在多大程度上介入商业判断，成为司法实践难题。对此，2018年《破产审判会议纪要》第14、15条对重整企业的识别审查及听证程序作出了原则性规定。本次《草案》第96、97条进一步将重整企业的识别审查制度上升为法律，并规定人民法院在审查重整申请时可以组织召开听证会，听取重整参加人的意见；申请人在提出重整申请时，也需要提交相关证明材料。法院可以在各方意见的基础上居中裁判，准确认定困境企业重整价值。

第二，确定申请重整前的重整协商制度。自2013年以来，破产实务界对庭外重组开展了一系列积极探索；2018年《破产审判会议纪要》、2019年《加快完善市场主体推出制度改革方案》及《九民纪要》等文件更反复提出建立完善相关制度的要求。然而，近年来以庭外重组或预重整为名的破产案例快速增长，统一的庭内外重整衔接法律规则却长期缺失，阻碍重整制度性成本的降低与效率的提升。因此，《草案》第100、101条规定，重整前债务人、债权人等主体可协商达成重整协议或制定初步重整计划草案，且债务人提出重整申请后，可将重整协议内容直接纳入重整计划草案或请求人民法院裁定批准初步重整计划草案。这有助于明晰庭外重组与重整协商制度的法律定位，大幅节省庭内协商时间，有效提高重整程序的运行效率。

第三，完善债务人自行管理制度。在企业重整程序中，债务人自行管理制度具有保护债务人营运价值、激励债务人积极自救的重要意义。然而，我国实践中大量破产案件采取政府与职业管理人共同组建清算组为主导的管理模式，债务人自行管理制度运用有限。究其原因，其一，现行《企业破产法》关于债务人自行管理的适用条件不够明确，自行管理获批较难；其二，债务人在自行管理期间的权利义务不明、信息披露机制缺失，导致债务人缺乏约束、债权人对债务人缺乏信任；其三，债权人在自行管理期间亦缺乏充分的专业技术支持，导致困境企业挽救效果不佳。在此背景下，《草案》103至106条分别规定了法院批准债务人自行管理的限制条件、经申请法院终止债务人自行管理的具体情形、自行管理债务人的信息披露义务、以及自行管理债务人聘用专业人员的权利。通过进一步细化完善债务人自行管理的各项规则，推动该制度获得更广泛的认可与更充分的利用。

第四，强化债务人与管理人的信息披露义务。现行《企业破产法》对重整程序的信息披露仅作原则性规定，难以有效回应信息不对称等现实问题。因此，《草案》在借鉴国际经验的基础上，第103条具体明确重整期间的信息披露义务人，并强调披露的及时性、有效性以及所披露信息的真实、准确、完整。该条亦与上市公司重整中针对证券市场的信息披露制度共同形成双披露机制，进一步加强了上市公司重整中债权人等利害关系人知情权的保护。

第五，明确重整投资人的招募推荐程序及其权利义务。重整投资人是帮助债权人和债务人脱离困局的“白衣使者”，是困境企业重整成功的关键之一。现行《企业破产法》没有关于重整投资人的规定，而近年来重整投资激励机制不足、“假投资人”、投资人招募不公开不透明等一系列乱象亟待解决。《草案》第113、114条首次规定了重整投资人的招募与推荐程序，明确其权利与义务，以推动其合法有序开展投资，在重整程序中实现合作共赢。

第六，重视重整计划制定规则、改进重整计划表决机制。现行《企业破产法》对重整计划制定的规定较为简单，在迅速发展的重整实践中暴露出一系列不足。《草案》第115条进一步细化重整计划草案应包括清算与重整程序下清偿比例的说明、重整投资方案、出资人权益调整方案等内容；第117条借鉴国际上较为成熟的经验，将破产法解释（三）对表决权行使权利主体范围的限缩上升为法律，明确权益不受影响的债权人不参与重整计划草案的表决，促进表决程序的效率性与结果的合理性提高。

第七，完善重整计划批准的审查要件，增加强制批准的听证和救济程序。现行《企业破产法》对各表决组均通过重整计划草案时，法院对草案的审查批准仅概括性规定重整计划应“符合本法规定”，对司法机关的审查批准工作缺乏有效的指导与约束，亦难以保障债权人等利害关系人的合法权益。《破产审判会议纪要》第17条初步提出了重整计划的审查要求，《草案》进一步梳理归纳，并将其上升到法律层面。此外，为保障法院科学审慎地使用强裁权，维护利害关系人的知情权和救济权，《草案》增加了法院收到强制批准申请后组织召开听证会、利害关系人对强制批准裁定不服时的救济程序等制度。

第八，健全重整计划执行监督制度。执行是重整计划落地的关键。现行《企业破产法》对重整计划执行的规定简略，实践中也缺乏对重整计划执行的关注，导致困境企业易陷入“二次破产”。《草案》大幅增加重整计划执行监督、变更等相关规则，明确了管理人监督重整计划执行的一系列具体职责，力图在重整期间建立起以债权人会议、债权人委员会和管理人为主体的困境企业治理结构，引导困境企业积极有序执行重整计划。

第九，规定重整债务人的信用修复制度。失信惩戒机制已成为我国重要的信用监管手段，但失信主体依法退出惩戒措施、恢复权利的制度保障却严重缺失，信用建设体系较为失衡。因此，增加重整债务人信用修复制度、给困境债务人“再生”的宝贵机会意义重大。《草案》规定了债务人可以向有关部门或机构申请信用修复，并可以于重整计划获得批准、重整计划执行完毕时分别申请中止、解除失信惩戒措施等制度。

总的来看，本次《企业破产法》修订中重整制度的制度突破与条文改进，是在总结我国破产实践经验与借鉴国际先进制度的基础上，对破产法实施中突出问题的积极回应，是我国破产法律制度与时俱进的生动体现。这些新发展为困境企业的重生搭建了更为坚实的制度桥梁，助力企业纾困解难，实现可持续发展；也进一步为我国构建更加市场化法治化的营商环境、提升市场出清能力、推动资源向更具活力与竞争力的领域流动发挥更大作用。

作者简介

李曙光

李曙光，中国政法大学钱端升讲座教授，民商经济法学院、中欧法学院、法与经济学研究院教授，博士生导师。中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任，享受国务院政府特殊津贴专家。

李曙光教授是全国人大2006年《企业破产法》《企业国有资产法》《证券投资基金法》等立法起草组主要成员。现任全国人大预算工作委员会《国有资产法》立法专家咨询小组成员，全国人大财经委员会《企业破产法》修订工作组成员，国家发改委《民营经济促进法》相关课题组负责人。

来源：法治日报

编辑：陈仕畅

校对：谢抒言

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