一、引言：规划演进的时代意义与研究价值

作为中国特色社会主义制度的独特优势与治理现代化的重要载体，五年规划始终是党领导经济社会发展的纲领性文件。自1953年第一个五年计划实施以来，这一周期性政策工具既保持战略连续性，又动态回应不同发展阶段的核心矛盾——从建国初期的工业化奠基，到改革开放后的市场化转型，再到新时代的高质量发展，形成了“短期目标与长期愿景相衔接、问题导向与战略引领相统一”的治理范式。2025年作为“十四五”规划收官与“十五五”规划启幕的历史交汇点，两份规划建议稿的承继与创新，不仅标注着中国式现代化建设的阶段性跃迁，更折射出党中央对发展规律的深化认识。

“十四五”与“十五五”规划的历史逻辑呈现鲜明的递进关系。前者以“全面建设社会主义现代化国家新征程开局”为总定位，在百年变局与世纪疫情交织的复杂环境中，实现了经济总量突破百万亿元、人均GDP超过1.2万美元的历史性跨越；后者则立足“基本实现社会主义现代化关键时期”，聚焦解决发展不平衡不充分的深层次矛盾，着力推动质量变革、效率变革、动力变革取得决定性进展。这种政策演进既延续了“两个一百年”奋斗目标的战略路径，又根据内外环境变化作出前瞻性调整，构成理解中国治理逻辑的重要样本。

本研究采用“历史-结构”分析法，通过构建“定位-目标-任务-保障”四维比较框架，系统梳理两份规划建议稿的核心差异。重点关注三个层面：其一，战略定位的时代转换，解析从“量的积累”到“质的跃升”的发展逻辑转变；其二，政策工具的创新突破，特别是在科技创新、产业升级等关键领域的实施路径调整；其三，制度保障的系统优化，考察新型举国体制、安全屏障构建等治理机制的深化方向。通过文本比较与内涵解读，揭示中国发展模式的适应性与生命力，为理解2035年远景目标的实现路径提供政策参考。

二、历史背景与战略定位对比

1．“十四五”：现代化新征程的开局部署

“十四五”时期（2021-2025年）以“全面建设社会主义现代化国家新征程开局五年”为总定位，肩负着承前启后、继往开来的历史使命。这一阶段中国发展呈现出“铺摊子、打基础”的鲜明特征，在经济总量突破百万亿元大关的基础上，着力构建新发展格局的基本框架，推动产业体系向中高端迈进。面对全球产业链重构与科技竞争加剧的外部环境，规划将“补短板”作为核心任务，聚焦芯片制造、工业软件等“卡脖子”领域实施科技自立自强战略，同时通过“产业基础再造工程”推动基础零部件、关键基础材料等产业基础高级化。在发展方式转变方面，单位GDP能耗较2020年下降13.5%的约束性指标，标志着经济增长开始摆脱对资源环境的过度依赖，为后续高质量发展筑牢制度基础。

2．“十五五”：基本实现现代化的攻坚阶段

“十五五”时期（2026-2030年）被定位为“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”，是中国式现代化建设承前启后的重要阶段。与“十四五”的筑基性质不同，这五年更强调“解决深层次矛盾、关键领域取得决定性进展”的攻坚特征，在保持经济合理增速的同时，将发展质量摆在更加突出的位置。正如《建议》所强调的“承前启后”定位，该时期既要巩固“十四五”取得的物质基础和制度成果，又要为2035年目标实现提供决定性支撑。当前中国人均GDP已突破1.4万美元，但发展不平衡不充分问题依然突出，城乡区域差距、科技创新短板、生态环境压力等结构性矛盾亟待破解。在此背景下，“十五五”规划以“系统攻坚”思维统筹推进改革发展稳定，着力在构建现代化产业体系、扩大内需战略、绿色低碳转型等领域实现突破性进展，为跨越中等收入陷阱、基本实现共同富裕奠定坚实基础。

3．定位差异的核心逻辑：从“量的积累”到“质的跃升”

定位关键词	核心目标	任务侧重
十四五：新征程开局	经济总量突破、产业体系初步升级	补短板、强弱项、产业基础高级化、解决“卡脖子”问题
十五五：关键攻坚期	高质量发展显著成效、现代化产业体系成型	原创引领、核心技术突破、扩大内需、统筹发展安全

这种战略定位的转变，本质上是内外环境演变与发展阶段跃迁共同作用的结果。从国际维度看，全球经济治理体系深刻变革，科技竞争进入白热化阶段，“十四五”时期的技术跟跑策略已难以适应“十五五”面临的“科技脱钩”风险，迫使中国必须转向原创引领的创新路径。国内层面，中国已进入高质量发展阶段，人均GDP跨越1.2万美元后，居民消费升级加速与有效供给不足的矛盾凸显，传统依靠投资驱动的增长模式难以为继，客观上要求通过全要素生产率提升实现增长动能转换。正如专家指出的，“十四五”强调产业基础高级化，而“十五五”则聚焦现代化产业体系构建，这种递进关系既反映发展阶段的自然演进，也体现党中央对发展规律的主动把握。在“四期叠加”的特殊历史方位下，“十五五”规划通过强化经济建设中心地位、全方位扩大内需等战略调整，正在将发展逻辑从规模速度型的“量的积累”，系统性转向质量效益型的“质的跃升”。

三、发展环境判断与遵循原则调整

1．发展环境判断：从“复杂变化”到“风险凸显”

两份规划建议稿对发展环境的研判呈现出显著的阶段性特征。“十四五”规划建议稿以“我国发展环境面临深刻复杂变化”为总基调，强调“机遇与挑战并存，危中有机、危可转机”，在百年变局与疫情冲击交织的背景下，仍突出“我国发展长期向好的基本面没有改变”的战略定力。这种判断为“十四五”期间的战略布局提供了“在危机中育新机”的逻辑起点，推动了双循环新发展格局等重大战略的提出。相较之下，“十五五”建议稿在延续“深刻复杂变化”表述的基础上，进一步强化了风险挑战的严峻性，明确指出“不确定难预料因素增多”“风高浪急甚至惊涛骇浪”的外部环境特征，将“有效需求不足”“国内大循环存在卡点堵点”“就业和居民收入增长压力较大”等问题置于发展矛盾的突出位置。

国际环境的演变构成这种判断调整的核心变量。全球产业链重构加速推进，部分国家推动的“小院高墙”“友岸外包”等政策，使我国面临的科技封锁压力持续升级；地区冲突与地缘博弈交织，能源粮食安全等传统安全威胁与数据安全等非传统安全威胁相互叠加；全球经济复苏乏力，主要经济体政策调整外溢效应增强，外部需求波动对我国经济的冲击路径更趋复杂。国内层面，“十四五”期间部分传统行业对经济量价形成的拖累效应尚未完全消退，人口结构变化带来的潜在增长率下行压力逐步显现，发展不平衡不充分问题在新发展阶段呈现出新的表现形式。这种环境判断的深化，既体现了党中央对国内外形势的精准把握，也为“十五五”期间政策重心向“巩固安全屏障”“扩大有效需求”等领域倾斜提供了现实依据。

2．遵循原则的继承与发展

原则条目	十四五表述	十五五表述	变化核心
发展理念	坚持新发展理念	坚持高质量发展	从“理念指引”到“实践统领”，将高质量发展从理念层面提升为统领经济社会发展的首要原则，内涵更聚焦发展质量变革、效率变革、动力变革
根本立场	坚持以人民为中心	坚持以人民为中心	表述一致，体现发展思想的连续性，持续将增进民生福祉作为发展的根本目的
发展动力	坚持深化改革开放	坚持深化改革开放	表述延续，但“十五五”更强调“制度型开放”和“关键领域改革突破”，开放层次从要素流动型向规则制度型跃升
安全保障	（包含于统筹发展和安全）	坚持统筹发展和安全	从隐含表述到单列强调，凸显安全在发展全局中的战略地位，反映“以安全保发展、以发展促安全”的辩证思维
战略支撑	坚持系统观念	坚持系统观念	表述一致，体现对经济社会发展规律的深刻把握，强调全局性、长远性、战略性谋划
创新驱动	（包含于新发展理念）	坚持科技自立自强	从理念子维度上升为独立原则，突出科技创新的核心引擎作用，与“科技自立自强水平大幅提高”目标形成呼应

遵循原则的调整折射出发展逻辑的深化与拓展。“坚持高质量发展”取代“坚持新发展理念”成为首要原则，标志着高质量发展从指导理念向实践纲领的转变，其内涵不仅包含创新、协调、绿色、开放、共享的发展要求，更聚焦于经济增长的质量效益、全要素生产率提升和发展方式转变等具体路径。“坚持科技自立自强”的单列，与“十五五”新增的“科技自立自强水平大幅提高”目标形成战略呼应，体现出科技创新从“战略支撑”向“核心引领”的定位升级，政策重心从“解决卡脖子问题”向“形成原创引领能力”转变。“坚持统筹发展和安全”的独立成条，反映出安全观的系统性拓展，将粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、数据安全等领域纳入统一战略框架，构建起“大安全”治理格局。这些原则调整既保持了政策的连续性和稳定性，又根据新发展阶段的核心任务作出了针对性优化，为“十五五”时期破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势提供了根本遵循。

四、主要目标体系对比

1．总体目标数量与顺序调整

“十四五”规划建议稿围绕经济发展、改革开放、社会文明、生态文明、民生福祉、国家治理等六大领域设置主要目标，形成“六维一体”的目标体系。“十五五”规划建议稿在继承这一框架基础上，新增“科技自立自强水平大幅提高”作为第七大目标，同时对目标顺序进行战略性调整：“高质量发展取得显著成效”从“十四五”的“经济发展取得新成效”升级并跃居首位，“现代化产业体系更加健全”从第二位升至次席，“改革开放迈出新步伐”从第五位前移至第五位，“绿色发展实现新进步”则相应后移。这种结构性调整释放出清晰信号：科技创新已从战略支撑要素升级为核心发展目标，高质量发展成为统领经济社会发展的首要导向，产业升级与制度型开放的战略优先级显著提升，反映出在复杂环境下“以创新驱动产业升级、以开放促进质量提升”的政策逻辑。

2．核心目标内涵深化：以高质量发展为例

“十四五”规划将“经济发展取得新成效”作为首要目标，重点强调“经济结构更加优化”“增长潜力充分发挥”等总量导向指标；“十五五”规划则以“高质量发展取得显著成效”取而代之，在保持经济增速合理区间的同时，更突出质量变革、效率变革、动力变革的系统性突破。

从速度优先到质效并重：“十五五”首次将“全要素生产率稳步提升”纳入核心指标，要求通过技术进步、管理创新、要素优化配置实现增长动能转换，改变“十四五”期间主要依靠资本投入的增长模式。

从供给管理到供需协同：新增“居民消费率明显提高”指标，体现“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”的双向调节思路，与“十四五”单向强调“供给侧结构性改革”形成互补。

从规模扩张到结构升级：明确“现代化产业体系基本建成”的阶段目标，细化“先进制造业占比稳步提升”“数字经济核心产业增加值占GDP比重超过10%”等量化标准，推动产业结构向高端化、智能化、绿色化跃升。

这些内涵深化标志着高质量发展从理念层面全面转向实践操作层面，政策重心从“有没有”“够不够”转向“好不好”“优不优”。

3．2035远景目标衔接：人均GDP目标的隐含要求

“十五五”规划作为实现2035年远景目标的关键五年，其经济增长目标设定直接关系“人均GDP达到中等发达国家水平”愿景的实现节奏。根据世界银行标准，当前中等发达国家人均GDP下限约为2万美元，2035年目标值预计需达到3万美元左右。以2025年人均GDP约1.4万美元测算，“十五五”期间名义GDP年均增速需保持4.8%以上，才能为后五年冲刺预留合理空间。这一增速要求显著高于部分机构预测的潜在增长率，反映出规划制定中“跳起摸高”的战略导向。与“十四五”相比，“十五五”在远景目标衔接上更强调“量质并重”——既需保持必要增速以跨越中等收入陷阱，又要通过发展质量提升增强增长可持续性。这种双重要求体现在目标表述的变化上：“十四五”侧重“经济总量和城乡居民人均收入比2019年翻一番”的数量目标，“十五五”则转向“人均GDP持续提高”与“发展质量效益明显提升”的双重约束，形成速度与质量相互支撑的增长逻辑。

五、核心任务与重点部署对比

1．科技创新领域：从“战略支撑”到“引领新质生产力”

维度	十四五内容	十五五内容	变化核心
战略定位	坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑	坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，强化科技创新对新质生产力的引领作用	从“战略支撑”升级为“引领作用”，突出科技创新对生产力变革的驱动功能，将“新质生产力”作为连接创新与发展的关键纽带
实施路径	强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制	加强原始创新和关键核心技术攻关，强化企业科技创新主体地位，深化教育科技人才一体化部署，完善新型举国体制	从“补短板”转向“原创引领”，强调“教育科技人才一体化”系统推进，以“超常规措施”突破关键技术瓶颈
重点领域	人工智能、量子信息、生物技术、空天科技、深地深海等前沿领域	基础研究、原创引领技术、颠覆性技术、战略性新兴产业、未来产业	从“技术跟跑”聚焦的重点领域，拓展至“原创引领”的全链条创新，突出基础研究与产业创新的深度融合

“新质生产力”的提出标志着科技创新从“量的积累”转向“质的跃升”的新阶段。这一概念强调通过技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，形成高效率、高效益、高质量的生产力发展新形态，其核心在于摆脱传统增长路径依赖，实现全要素生产率的系统性提升。“教育科技人才一体化”部署则打破了以往创新链、人才链、教育链的分割状态，通过统筹推进基础学科人才培养、战略科技力量建设和产业创新生态优化，构建起“培养-引进-使用-评价”的全周期创新人才发展体系。这种系统性变革回应了当前科技竞争的新态势——在全球创新版图重构的关键期，单纯依靠单点突破已难以形成持续竞争力，必须通过制度创新释放系统效能，让创新活力充分涌流、创新价值充分体现。

2．现代产业体系：从“优化升级”到“质效优先”

“十五五”规划将“现代产业体系”从“十四五”的第二位目标升至首要任务，这一调整绝非简单的顺序变动，而是对发展阶段的深刻把握与战略重心的精准定位。“十四五”提出“推动经济体系优化升级”，侧重于产业结构的调整与规模扩张，旨在解决产业基础薄弱、产业链韧性不足等突出问题；“十五五”则以“巩固壮大实体经济根基”为核心，更强调产业体系的质量效益与核心竞争力，标志着政策逻辑从“有没有”转向“好不好”“强不强”。在全球产业链重构加速、科技竞争日趋激烈的背景下，只有建成自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系，才能牢牢把握发展主动权。

“智能化、绿色化、融合化”的方向指引为产业升级提供了清晰路径。智能化聚焦数字技术与实体经济深度融合，通过工业互联网、智能制造等载体推动生产方式变革；绿色化强调产业发展与生态保护相协调，以“双碳”目标引领产业绿色转型；融合化则打破产业边界，促进一二三产业、传统产业与新兴产业、国内产业与国际产业的有机衔接。三者相互支撑、协同推进，共同构成现代化产业体系的核心特征。这种转型不仅是技术层面的升级，更是生产模式、组织形态、价值链条的系统性重构，其最终目标是形成具有全球竞争力的产业集群，为高质量发展提供坚实的产业支撑。

3．内需战略：从“总量扩张”到“供需协同”

“十四五”规划以“畅通国内大循环”为核心，重点通过扩大内需规模、优化供给结构来构建新发展格局；“十五五”则进一步提出“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”的双向调节机制，标志着内需战略从“总量扩张”转向“供需协同”的更高阶段。这一转变的深层逻辑在于，随着中国人均GDP突破1.4万美元，居民消费升级呈现个性化、品质化、服务化新趋势，而传统供给体系难以满足这些新需求，“有效需求不足”与“有效供给短缺”并存成为制约经济循环的主要矛盾。

需求侧管理创新：从传统的投资刺激转向“投资于人”与“投资于物”并重，通过完善收入分配制度、扩大中等收入群体、健全社会保障体系，释放居民消费潜力，培育壮大新型消费、服务消费等增长点。

供给侧质量提升：聚焦“卡脖子”领域和产业升级方向，加大科技创新和产业创新投入，发展战略性新兴产业和未来产业，以高质量供给引领和创造新需求，实现供需在更高水平上的动态平衡。

流通体系优化：打通制约国内大循环的卡点堵点，建设现代物流体系和全国统一大市场，降低流通成本，提高供需匹配效率，促进要素自由流动和资源优化配置。

这种供需协同战略超越了简单的需求拉动或供给推动思维，通过需求侧与供给侧的双向发力、协同联动，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环，为经济持续健康发展注入持久动力。

4．绿色发展：定位调整与路径延续

“十五五”规划中绿色发展任务顺序的适度后移，是基于经济攻坚优先的阶段性考量，而非战略定位的弱化。当前中国正处于高质量发展的关键期，面临着产业升级、科技创新、扩大内需等多重攻坚任务，需要在复杂目标体系中实现动态平衡。但这种调整并不意味着绿色发展的重要性下降，相反，“绿色化”作为产业升级的三大方向之一被明确纳入现代化产业体系建设，体现了绿色发展与经济增长的内在统一。在“双碳”目标引领下，绿色低碳转型已成为不可逆转的发展趋势，也是培育新质生产力、提升国际竞争力的重要途径。

在“美丽中国建设”具体指标上，“十四五”规划侧重环境质量改善的量化目标，如单位GDP能耗降低13.5%、地级及以上城市空气质量优良天数比率达到87.5%等；“十五五”规划则在延续环境质量改善目标的同时，更强调绿色低碳发展体系的构建，提出“加快发展方式绿色转型”“完善绿色低碳政策体系”“健全生态产品价值实现机制”等系统性要求。这种变化反映出绿色发展从“污染防治攻坚”的集中整治阶段，迈向“山水林田湖草沙一体化保护和修复”的系统治理新阶段，从“被动减排”转向“主动转型”，推动绿色成为高质量发展的鲜明底色。

六、实施路径与保障机制创新

1．新型举国体制强化：关键核心技术攻关

“十五五”规划在科技创新领域的突出突破，体现为对新型举国体制的系统性强化。相较于“十四五”提出的“强化国家战略科技力量”，“十五五”进一步明确“完善新型举国体制，采取超常规措施”的攻坚路径，标志着关键核心技术攻关从“重点突破”转向“系统作战”。这种升级不仅是力度的加强，更是机制的创新——通过“揭榜挂帅”“赛马机制”等市场化资源配置方式，打破传统科研管理的条块分割，推动创新链、产业链、资金链、人才链深度融合。在集成电路领域，“十五五”规划提出“构建自主可控的芯片设计、制造、封装测试产业生态”，较“十四五”的“突破关键核心技术”更强调全链条自主化；工业母机领域则从“提升高端装备创新能力”转向“突破一批原创性、颠覆性技术”，直指高端数控机床等“卡脖子”环节。这种“超常规”体现在资源投入强度上——预计基础研究经费投入占研发经费比重将从“十四五”的8%提升至12%以上，同时通过税收优惠、金融支持等组合政策，引导企业成为创新投入的主体力量。

2．制度型开放推进：从“要素流动”到“规则对接”

“十五五”规划将制度型开放作为高水平开放的核心抓手，标志着中国开放格局从“要素流动型”向“规则制度型”的历史性跨越。相较于“十四五”“扩大高水平开放”的宏观表述，“十五五”明确提出“制度型开放对标国际高标准规则”，通过对接CPTPP、DEPA等国际经贸规则，在知识产权保护、数据跨境流动、竞争政策等领域实现系统性制度创新。“双向投资合作”的深化则突破了以往“引进来为主”的开放模式，转向“引进来”与“走出去”并重的双向协同——既通过负面清单缩减扩大高端产业外资准入，又支持本土企业参与全球产业链重构，在新能源、数字经济等优势领域输出中国标准与中国方案。

维度	十四五内容	十五五内容	变化核心
开放 领域	制造业、服务业、农业等传统领域扩大开放	数字贸易、绿色经济、知识产权等制度型领域	从产业开放向规则开放拓展，聚焦高标准经贸规则对接
重点 任务	优化营商环境、缩减外资准入负面清单	对接国际高标准经贸规则、建设制度型开放试验区	从要素流动便利化转向规则制度一体化
目标 导向	提升产业链供应链开放水平	增强全球资源配置能力和国际竞争力	从“融入全球体系”转向“参与全球治理”

这种开放模式的升级，本质上是中国深度参与全球经济治理的主动选择。在单边主义、保护主义抬头的国际背景下，通过制度型开放构建与国际高标准接轨的规则体系，既能增强国内市场对全球要素的吸引力，又能以开放倒逼深层次改革，为构建新发展格局提供制度保障。正如专家指出的，“十五五”时期的制度型开放不再是简单的政策调整，而是涉及法律法规、管理体制、市场规则的系统性变革，其深度和广度都将超越以往任何时期。

3．安全屏障构建：统筹发展与安全的深化

“十五五”规划新增“国家安全屏障更加巩固”的核心目标，标志着统筹发展与安全的战略布局进入系统化推进阶段。相较于“十四五”将安全内容隐含于“国家治理效能得到新提升”的表述，“十五五”首次将安全保障作为独立目标体系，反映出“以安全保发展、以发展促安全”的辩证思维深化。在粮食安全领域，规划提出“实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，通过高标准农田建设、生物育种技术攻关、粮食储备体系优化等综合措施，将粮食自给率稳定在95%以上；能源安全方面，在“十四五”“清洁低碳、安全高效”能源体系基础上，进一步强调“多元化能源供应体系”建设，推动煤炭与新能源优化组合，提升油气勘探开发力度，确保能源自给率不低于80%；产业链安全则聚焦“锻长板、补短板”双轮驱动，在新能源汽车、光伏等优势产业强化标准引领和专利布局，在芯片、工业软件等薄弱环节实施“备份系统”战略，构建具有韧性的产业链供应链体系。这种全方位安全屏障的构建，既回应了“风高浪急”的国际环境挑战，也为高质量发展筑牢了风险防控底线，体现出发展与安全动态平衡的治理智慧。

七、总结与展望：规划演进的核心转向与未来启示

“十五五”与“十四五”规划建议稿的承继创新，勾勒出中国式现代化建设的动态演进轨迹。从战略逻辑看，五维核心转向构成政策演进的主脉络：产业定位从“体系优化”到“质效引领”，以制造业为核心的实体经济根基进一步筑牢；创新驱动从“跟跑补短板”到“原创强引领”，新质生产力成为连接创新与发展的关键纽带；内需战略从“规模扩张”到“供需协同”，居民消费率提升与供给质量升级形成良性循环；开放模式从“要素流动”到“规则对接”，制度型开放推动全球资源配置能力跃升；治理逻辑从“问题应对”到“系统攻坚”，统筹发展与安全的制度体系更趋完善。这种转向本质上是发展阶段跃迁的必然选择——当中国人均GDP突破1.4万美元、产业体系初步成型后，唯有通过质量变革、效率变革、动力变革，才能突破传统增长路径依赖，在百年变局中把握战略主动。

作为基本实现现代化的“关键一跃”，“十五五”规划的实施将为2035年目标提供决定性支撑。通过现代化产业体系构建，有望在高端制造、数字经济等领域形成全球竞争优势；依托科技创新引领，全要素生产率提升将有效对冲潜在增长率下行压力；随着内需市场持续壮大与共同富裕扎实推进，14亿人口的超大规模市场优势将充分释放。在“四期叠加”的历史方位中，这份规划既延续了中国发展的战略定力，又展现出应对挑战的创新智慧，其成功实践将为发展中国家走向现代化提供新路径选择，也为全球治理体系变革贡献中国方案。