当前，我国粮食产销区之间存在“产粮穷、用粮富”的利益失衡问题，这制约了粮食主产区的发展，不利于粮食安全的长远保障，粮食产销区省际横向利益补偿机制的实施路径亟待完善。粮食主产区获得省际横向利益补偿的核心原因在于其发展权受损。粮食主产区发展权在时间维度和内容维度上分别具有延展性和多样性的特征。因此，仅仅聚焦于“填平式”的补偿思路，难以涵盖粮食主产区在预期发展及多种内容层面的损失。发展导向下粮食产销区省际横向利益补偿的实施，是以“造血”为目标，具有制度设计灵活、增益驱动明显、补偿效果全面等优势。本文以政府引导与市场运作作为实施发展导向型补偿的总体路径，并进一步明确其补偿主体、受偿主体、补偿标准、补偿方式等关键要素。通过发展导向型补偿的实施进路构建，促进粮食主产区的长远发展，推动粮食产销区从利益对立走向协同发展，进而从根本上保障国家粮食安全。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐。”该决定进一步明确了国家宏观政策框架中粮食产销区省际横向利益补偿机制的重要地位，也为《中华人民共和国粮食安全保障法》中的“健全粮食主产区利益补偿机制”提供了方向指引和路径遵循。本文提出，从发展导向视角构建粮食产销区省际横向利益补偿机制，是以“造血”为目标，具有制度设计灵活、增益驱动明显、补偿效果全面等优势，对于促进粮食主产区的长远发展，推动粮食产销区从利益对立走向协同发展，进而从根本上保障国家粮食安全具有重要意义。
一、实施发展导向型补偿问题的提出
当前，我国省际间普遍存在“产粮穷、用粮富”的突出矛盾。作为粮食安全保障利益共同体，粮食主产区与主销区之间存在利益发展失衡、区域矛盾不断深化等问题，这制约了产销区的长远发展，也危及国家粮食安全的根基。实施粮食产销区省际横向利益补偿，是国家粮食安全战略的关键举措，其核心是通过横向补偿来平衡产区与销区的利益关系，以推动区域责任共担和利益共享。这一机制不仅是缩小产销区发展差距、促进财政均衡的迫切要求，更是健全主产区利益补偿机制、弥补纵向补偿不足的有效路径。
系统梳理我国既有规范，可以看到对于粮食产销区省际横向利益补偿机制的研究有待细化，虽然该机制已经作为一项明确的制度安排予以提出，却没有对配套的具体机制进行安排。
目前学术界围绕粮食产销区横向利益补偿问题，主要从具体生产要素（王越等，2024）、粮食流通（于法稳等，2024）等视角，研究横向利益补偿额度的测算方法；围绕利益补偿方式，探讨现有政策存在的不足（钟钰等，2019），提出积极探索新型产销区协作关系（孙中叶等，2024）、创新对口合作模式等策略。
既有学理研究为探索粮食产销区省际横向利益补偿机制奠定了基础，但在理论深度与制度设计层面仍有待深化。具体表现为：第一，学术探讨多集中于对策层面，对补偿机制的权利义务框架、法理基础等核心问题剖析不足，缺乏系统的法学理论支撑。第二，现有研究偏重补偿额度测算等技术细节，对补偿方式的适应性、补偿标准的统一性及动态调整机制关注不够，难以有效应对区域发展的复杂需求。第三，虽然学界已分别探讨补偿的基础理论与具体要素，但从法学视角构建贯通的制度体系仍显薄弱，未能实现从权利证成到机制运行的闭环设计。
本文认为，发展导向下粮食产销区省际横向利益补偿的实施，具体就是要构建发展导向型补偿机制。发展导向型补偿，是一种“造血式补偿”，对粮食主销区来说，实施发展导向型补偿不仅能够依托产销协作及其他多元化手段，有效促进产销两地经济的协同增长，而且从长远来看，通过增强主产区的可持续发展能力还能间接削减未来主销区可能承担的经济补偿负担。发展导向型补偿在给主销区带来经济效益的同时，也有效缓解了其未来的财政压力，实现了经济效益与财政可持续性的双重优化。
本文并非将粮食主产区与粮食主销区置于利益二元对立，而是以发展为枢纽，关注二者如何在保障粮食安全和推动粮食领域高质量发展中实现共赢。故而，本文以发展导向型补偿为研究对象，强调发展视角与互利共赢原则，结合主产区与主销区的实际差异，探讨补偿制度构建与完善中的核心要素，包括补偿主体、受偿主体、补偿方式、补偿标准及补偿效果等。
二、实施发展导向型补偿的原因分析
在粮食产销区横向利益补偿中，实施发展导向型补偿具有重要意义。从法理分析而言，粮食主产区受偿的核心在于其区域发展权受限，此种限制表现为时间维度的延续性与内容维度的多样性。这与区域间“公平发展”“空间正义”的理念是相悖的。从制度设计层面看，发展导向型补偿方式打破了传统模式的局限，形式更灵活，允许各地根据实际情况协商具体方案。它的核心目标是“用发展来驱动”，推动产区产业升级；同时巧妙融合了“激励发展”和“弥补损失”双重功能，构建起跨时间维度的补偿平衡。更重要的是，补偿内容覆盖了经济、社会、生态甚至文化等多个维度，能真正帮助主产区实现可持续发展，从而促进区域间更均衡发展。
（一）解决粮食主产区发展权受限的问题
从法学视角而言，若要对这一制度进行清晰的分析，必须进行权利—义务视角的还原。如前所言，发展导向型补偿的核心，在于粮食主产区的发展权受限。发展权的空间维度体现为区域发展权，粮食主产区亦享有此权利。但因其承担保障国家粮食安全的责任，发展权受限，具体表现在：时间上，牺牲当下、制约未来；内容上，经济等权利受损及政策激励错配，需完善保障机制。
在粮食主产区发展权的具体意涵上，人类社会的发展历程，亦是权利不断觉醒与演进的过程。继“自由权”“社会权”之后，发展权作为第三代人权的核心，强调经济主体在经济活动中享有获取持续、健康发展的权利。区域经济作为国民经济的重要组成部分，因空间自然差异而形成具有不同发展水平、阶段与能力的经济板块，区域发展权正是第三代人权与空间生产力相结合的产物，是发展权在空间维度的重要拓展。
粮食主产区作为区域产业重要类型之一，同样享有发展权。从权利本质来看，区域发展权是区域普遍享有的权利，是区域积极提升发展水平并享受发展利益的权利，粮食主产区发展权亦不例外，其承载着主产区内居民、企业、政府等多元主体对美好生活与区域繁荣的向往。然而，粮食主产区因肩负保障国家粮食安全这一重大公共责任，大量土地与劳动力被投入到粮食生产领域，致使其发展权相较于非主产区明显受限。
在区域发展权理论中，“空间正义”价值观强调公众空间权利充分配置、公共资源合理分配等，粮食主产区在承担保障粮食安全、保护耕地等责任时，其在资源分配、发展机会等方面的权利未能得到公平对待，相应的权利保障与利益平衡机制亟待完善。区域发展权蕴含的平等价值要求所有区域平等参与、平等发展，而粮食主产区在发展过程中却因特殊使命面临发展困境，这与区域发展权的价值内核相悖，凸显完善其权利保障机制的紧迫性。
粮食主产区发展权的受限性具有显著的时间维度特征，具体表现为当期与预期发展权的双重减损。
其一，主产区承受着当期经济发展权益的损失。这在法律层面体现为对其产业发展自主权和经济收益权的实质性限制。例如，基于保障粮食安全的法定职责，主产区在土地利用上受到严格规制，其无法如主销区般自由配置土地资源用于高收益的非农产业开发。由此产生的直接法律后果是：农业主导的产业结构导致地方财政收入相对受限，农民收入增长乏力；财政能力的薄弱进而制约了基础设施建设和公共服务供给的法定职责履行水平，使其在交通、教育、医疗等领域的投入与质量提升方面相形见绌。此即主产区在产业多元化、经济收益增长及公共服务均等化等当期发展权能上未能充分实现的法律现实。
其二，主产区亦面临预期经济发展权益的潜在损害。其产业结构高度单一化的现状，在法律层面实质构成对未来产业转型升级能力的制度性约束。长期依赖初级农业的发展路径，客观上对区域在技术创新投入、高素质人力资本集聚等方面所需的制度激励与资源保障的构建，形成显著负向约束。粮食主产区的非农产业支撑不足，直接制约了地方政府提升教育投入水平与质量的法律能力与意愿，弱化了未来人力资本形成的法律保障基础。关键基础设施（如交通网络）的历史性短板，在法律上实质削弱了该区域未来吸引外部资本、深化区域经济协同的法律能力，对区域经济可持续发展潜力及综合竞争力构成持续性法益损害风险。
粮食主产区发展权受限在内容上也具有多样性。其经济权利受限，产业结构单一化，被强制要求优先保障粮食生产，财政能力弱化，但粮食生产相关的农田水利、仓储物流等公共支出却要由地方政府承担。社会发展权受限，表现为公共服务投入不足，主产区财政压力传导至教育、医疗等领域，人口外流与老龄化加剧，城乡二元差距不断扩大。同时，其生态权利受限，为完成粮食增产任务，主产区存在地下水超采、黑土地退化等不可持续问题。此外，还存在政策考核单向化的困境，主产区地方政府考核以“粮食产量”为核心指标，而主销区考核侧重经济增长，导致区域发展激励错配。
（二）如何实现粮食主产区全面、协调、可持续的发展
发展导向型补偿是粮食主产区实现全面、协调、可持续发展的关键。它能够全面覆盖并有效弥补由粮食生产所引发的各类间接损失，特别是主产区受到的关乎社会、经济、生态、文化长期发展潜力的损失，有助于提升主产区的整体经济实力和竞争力，促进区域间的均衡发展，也有助于保障国家粮食安全。
发展导向型补偿在粮食产销区利益协调中展现出显著优势，其制度设计与实践效能突破传统补偿模式局限，为保障国家粮食安全注入新动能。
发展导向型补偿的法律性质突出表现为制度设计的灵活性。不同于法定补偿标准的刚性约束，该机制赋予主产区与主销区政府自主协商空间。双方可依据区域资源禀赋、产业发展需求等现实因素，通过行政协议或合作框架等载体，合意形成补偿方案。这种制度弹性不仅有效因应复杂多变的区域发展态势，同时为地方探索创新性补偿路径提供了必要的规范。
该补偿模式以“增益驱动”为核心理念，其目标设定超越了传统损益填补的局限。经由技术转移、资本投入等多元化协作形式，该模式既致力于响应主产区迫切的发展诉求，亦着重于培育其长效发展能力。通过促成主销区技术、资本与主产区资源的深度整合，其核心价值在于驱动粮食产业体系升级，进而有效支撑国家粮食安全战略目标的实现。
功能定位上，发展导向型补偿实现“增益”与“填补”的双重功效。作为“造血式”补偿，其通过产销协作、产业投资等方式直接提升主产区经济效能，形成当期增益；同时，主产区产业竞争力的增强，将降低长期粮食生产成本与经济发展机会成本，减少主销区未来补偿负担，实现双向的远期损失填补，构建跨期补偿平衡机制。
补偿效果上，发展导向型补偿有助于实现全面拓展的效果。在夯实经济、社会补偿的基础上，将生态保护、文化传承等纳入补偿范畴。通过生态补偿机制推动绿色农业发展，以文化赋能提升品牌价值，全方位提升主产区综合竞争力，为区域协调发展提供持久动力。
三、实施发展导向型补偿的对策建议
结合当前各地的实践情况与相关规范，发展导向型补偿主要表现为粮食主产区与主销区之间，通过政府引导、市场运作，在粮食生产、收购、储存、运输、加工、销售等环节开展的一系列合作活动。发展导向型的具体制度构建，表现为补偿主体、受偿主体、补偿方式、补偿标准、补偿效果五个方面。
（一）总体路径：政府引导与市场运作
发展导向型补偿主要通过政府引导结合市场运作实现。一方面，省级政府通过提供政策支持，为产销区合作提供框架和保障，确保各方在法律和政策框架内推进合作。另一方面，市场主体在政府引导下通过具体的市场运作开展粮食贸易和产业链深度协作，形成紧密的利益联结机制。
在发展导向型补偿机制的有效运行中，政府引导构成不可或缺的制度保障环节。其核心功能具体体现于以下三方面：其一，确立契约治理框架。政府经由缔结框架性产销合作协议，为后续主体间的深度协作确立具有约束力的规范性指引。其二，创设信息整合枢纽。政府依托构建完善的粮食产销信息公共服务平台，履行促进主产区与主销区间信息高效互通与共享的法定公共服务职责。其三，实施激励性调控。政府通过税收优惠、专项财政补贴、信贷政策支持等多元政策工具，引导并激励市场主体积极参与产销协作进程。
市场运作构成发展导向型补偿机制得以具体落实的核心载体。其内在运行逻辑严格遵循契约自由与市场自治的私法基本原则。市场主体在政府引导形成的规则秩序中，通过订立各类合同，成为推动粮食产销合作的重要力量。从具体实现路径来看，市场主体的参与呈现双层递进的协作形态。在基础层面，通过签订粮食购销合同、运输服务协议等，直接开展跨区域粮食贸易。在深化层面，市场主体通过推进产业链深度协作，构建更为紧密的利益共同体。主销区企业以股权投资协议、技术合作合同、委托加工协议等为纽带，深度参与主产区的生产规划、技术升级、加工增值等环节，将单一的粮食贸易延伸为全链条合作。这种协作模式通过利润分成、风险共担的条款设计，使产销区市场主体形成长期稳定的利益联结，从而将发展导向型补偿的政策目标转化为可持续的市场行为。
（二）实施发展导向型补偿的具体对策
实施发展导向型补偿的具体制度重点包括：补偿主体为主销区政府，需引导本地市场主体投资主产区、完善产销衔接机制、加强对产销区粮食企业的政策支持；受偿主体为主产区政府，其需稳定粮食产量、提升生产水平、培育社会化服务体系。补偿方式有投资共建、异地代储、粮食购销合同三种模式。补偿标准由产销区协商确定，需着眼可持续高质量发展。补偿效果体现为当期增益和客观填补，还同时辐射主销区利益与国家粮食安全。
在发展导向型补偿机制里，主销区政府是法定的补偿主体，其行为有着鲜明的公共服务性质。根据《中华人民共和国粮食安全保障法》等相关法律规定，主销区政府要从提供公共产品、履行行政职责的角度出发，运用行政引导和政策激励的手段，推动产销区利益补偿机制顺利运行。
具体来说，主销区政府的核心补偿义务体现在三个方面。第一，发挥行政指导作用，加强产业协同。主销区政府引导本地市场主体，通过行政指导、项目合作等方式，与主产区开展多方面合作。比如推动企业进行技术投资、设备更新，搭建科技成果转化平台等，帮助主产区实现产业升级，从基础补偿迈向发展补偿。第二，完善行政契约，提供制度保障。主销区政府和主产区政府签订省际产销合作协议，对粮食购销、价格调节等关键内容作出明确规定，同时建立动态利益协调机制，平衡产销区之间的利益关系。第三，运用政策工具，实施行政调控。主销区政府利用财政补贴、税收优惠等政策，将政府间达成的合作协议落实到市场层面。通过制定专项政策、发布产业目录，明确行政奖励标准，实现政府引导与市场运作相互配合。
发展导向型补偿的受偿主体为接受主销区政府物质、资金、技术等补偿的主产区政府。基于发展导向型补偿区域互动合作关系的特征，为了深化产销协作，应当对主产区政府提出相应要求。主产区政府仍然要稳定粮食产量和自给率，提升主产区粮食生产技术装备和产业化水平，激活当地粮食产业经济；同时，加快培育粮食生产社会化服务体系，这有助于粮食生产实现专业化、组织化，激发主产区粮食生产新动能，保障粮食产业健康稳定发展。如此，才能在粮食产销区之间搭建有效利益补偿机制，并发挥其最大补偿功效。
发展导向型补偿通过政府引导和市场运作共同实现，根据政府和市场主体各自的职能，形成三种常见模式。
第一种是投资共建模式。产销区政府先签订合作协议，定下基本框架。之后，主销区的粮食企业作为市场主体，到主产区去投资，比如建厂、技术入股等，深度参与当地粮食产业链建设，把政府之间的合作变成市场化的产业融合。第二种是异地代储模式。主销区政府发挥引导作用，和主产区合作，让主产区帮忙储存政府储备粮。双方会通过行政协议，明确储存规模、管理标准和责任分配，由此利用主产区的仓储资源，更好地保障粮食安全。第三种是粮食购销合同模式。政府和市场主体通过签订粮食购销合作合同来采购粮食，以此推进补偿机制的落实。
发展导向型补偿标准由粮食产销区政府协商制定。鉴于产销协作的市场化运作特性，难以用法定固定标准约束，需双方根据区域发展需求，就补偿范围、方式等达成共识。同时，该标准应聚焦主产区可持续高质量发展，通过政府引导下的长效合作机制，在当期实现增益补偿，在协作过程中完成对主产区发展权益的客观填补，最终弥补主产区因承担粮食安全责任而牺牲的未来发展权，实现产销区互利共赢与协同发展。
从补偿效果的构成来说，发展导向型补偿的补偿效果表现为当期的增益效果和客观的填补效果。当期的增益效果，即通过产销协作对主产区产生可持续高质量发展的长效影响，着眼于主产区当期和未来发展。对于主产区的粮食生产来说，其可持续高质量发展表现在：减少主产区粮食生产者的生产成本是最直接的当期增益效果，同时通过打造粮食产业链为主产区提供更多就业机会、提高农业生产技术、保护生态环境。客观的填补效果，即在逐步实现对主产区发展权弥补的基础上，弱化产销区之间的损益关系，由此帮助主产区实现客观上的填补效果。
发展导向型补偿除了在主产区发挥其补偿效果以外，依赖其补偿方式和实现路径，还可推动区域互动合作，其补偿效果对主销区利益和国家粮食安全保障产生辐射作用。首先，发展导向型补偿在市场运作机制中进行，产销区之间秉持互利共赢的合作理念。主销区的粮食企业等产销协作参与主体，发挥其资金、技术、人才优势与主产区达成的合作模式，亦发挥着保障主销区粮食需求、稳定主销区粮食储备、促进主销区粮食产业链发展的作用。其次，发展导向型补偿以其可持续高质量发展能力继续助力国家粮食安全保障。结合发展导向型补偿的结构特征和典型模式，必须坚持发展权弥补与粮食产业可持续高质量发展的结合，即产销区横向利益补偿必须同时兼顾经济发展和粮食安全保障。
（作者单位为中国政法大学民商经济法学院；本文系中国政法大学科研创新规划项目“新形势下我国粮食安全战略法治保障研究”[项目编号23ZFG82005]的阶段性成果，并受到中国政法大学“钱端升杰出学者支持计划”资助）
本文刊发于《中国经济报告》2025年第17期