一、缅北供给—政策—冲突三角
（一）缅北重稀土供应的地缘风险
缅甸北部克钦邦拥有全球近一半的重稀土供应，尤其八莫镇以北的离子型稀土矿，是电动车和风电永磁体关键重稀土（如铽、镝）的主要来源。这些矿长期由我国企业开采并运回国内分离加工，使我国获得廉价重稀土原料，但也形成对缅北局势的高度依赖。2021年缅甸政变曾引发市场对重稀土供应中断的担忧——彼时约半数我国重稀土原料依赖缅甸，即便矿区由地方武装控制、未直接受政变冲击，供应风险仍推动稀土价格攀至近十年高位。这显示出缅北地缘政治对于我国对全球重稀土供给格局有多么敏感。
（缅甸矿为全球中重稀土供给最主要构成，2023年进口量折REO近5万吨，国内中重稀土配额REO仅为1.9万吨；测算缅甸矿2023年占比全球轻稀土镨钕超过10% ）
（二）缅北冲突与征税冲击
2024年末，克钦独立军（KIA）发动攻势，相继夺取潘瓦（Panwa）-奇普韦（Chipwi）稀土矿区和八莫镇周边战略要地，与缅甸军政府陷入激战。KIA自2024年10月起控制主要矿区后，大幅提高矿产税并限制产量，导致重稀土元素铽价格一度飙升。据上海金属市场的数据显示，铽氧化物价格自2024年9月下旬至2025年3月下旬累计上涨21.9%，至每公斤6550元；同期镝氧化物因需求一般略有回落，但铽作为关键重稀土的供应紧张推升了价格中枢。我国海关数据显示，2025年前五个月我国自缅甸进口稀土氧化物及金属共12,944吨，同比骤减约50%。其中2025年2月进口量仅311吨，较上年同期暴跌89%，主要降幅出现在2024年10月冲突爆发之后。这一断供冲击在价格上亦有所反映：2025年初海外稀土市场出现恐慌性报价，欧洲氧化镝和氧化铽价格刷新2015年来最高纪录。虽然KIA于2025年3月下旬同意征收每吨3.5万元资源税后有限度释放矿山库存，但克钦邦重稀土出口受阻的风险已令市场担心年底前可能出现全球供应缺口。
（稀土宽带图）
（三）事件研究分析
从上述数据可见，缅北冲突和政策变动通过“产量-贸易-价格”路径冲击市场，具有典型的事件效应特征。这种供给冲击已在稀土价格和贸易数据中得到印证。例如2024年末缅北停产导致当年11月我国自缅稀土进口量同比骤降78%，并引发国内中重稀土价格快速反弹。由此，缅北的供给中断、当地征税政策变化，叠加我国针对性的应对措施，共同构成了“缅北供给—政策—冲突”三角关系，对我国乃至全球稀土产业链安全产生重大影响。
（工人在缅甸克钦邦的一座稀土矿上工作）
二、国内侧的三把钥匙
面临缅北供应的不确定性，我国从国内政策层面祭出三把“钥匙”以对冲风险。
（一）环保约束
我国稀土产业早年以环境为代价高速发展，但近年来政府强调“绝不以牺牲环境为代价开发稀土”。自2017年以来，多轮稀土环保督查“回头看”行动在江西、广东等南方离子型稀土主产地展开，大批不达标矿山和分离企业被关停整顿。例如2018年环保高压下，江西、江苏多家稀土工厂停产整改，非法盗采和违规冶炼活动被严厉打击，国内黑稀土产量大幅减少。这类环保约束短期内收紧供应、推升价格，2017至2018年稀土价格因环保整顿出现一轮上涨。然而长远看，环保政策驱动行业整合，提高了中重稀土开发的合规水平和生态友好度。例如，我国通过推广原地浸矿等工艺减小矿山破坏，并发布《稀土冶炼行业污染防治可行技术指南》，推广不产生硫酸铵废水、提高回收率的清洁分离新工艺。环保这把钥匙的作用在于：平时通过总量控制指标限制过度开采，维护生态和资源储备；战时（供应危机时）可在监管框架内适度松动约束、释放部分产能，作为紧急增产的缓冲。事实上，我国自2016年起将离子型（中重）稀土年度开采配额稳定在约1.7至1.9万吨稀土氧化物（REO），即便2023年全行业产量增至24万吨，也仅新增轻稀土配额，而重稀土矿配额基本持平。这种克制为我国保有了一定的资源弹性：当外部供应受阻时，可考虑在环保可控前提下适度提高赣南等地离子矿开采指标，以填补缺口。不过，环保红线也意味着国内增产空间有限，我国不得不从其他手段寻求对冲。
（二）回收体系发展
稀土回收利用被视为破解资源瓶颈的重要途径。近年来在政策鼓励和技术进步下，我国稀土循环利用产业快速扩张。工信部《稀土管理条例》（2024年实施）明确将二次资源回收纳入产业规范，并给予税收优惠和科研支持，以提高稀土回收率。各大稀土集团亦布局回收业务，如北方稀土联合磁材企业建立拆解回收平台等。权威数据显示：2023年我国稀土回收量约3.05万吨（折REO），相比几年前有了显著增长。根据智研咨询数据，2018年我国稀土回收量仅约1万吨出头，之后年均保持两位数增长，到2023年已占全球稀土供应的近1/5。回收来源主要包括磁性材料生产废料、报废电机电池、荧光灯和抛光粉废料等。尤其在风电和新能源汽车兴起后，每年大量报废或升级的磁体进入回收渠道，成为重稀土（镝铽）潜在的重要次生来源。回收体系这把钥匙的作用，在于将我国原有90%稀土高加工能力延伸到废料循环：既减少对原生矿的依赖，又减少环境污染。一旦外部原料供应短缺，成熟的回收网络可加大废旧磁体等回收处理，迅速补充部分重稀土原料。目前我国回收量虽不足国内矿产量的15%，但已形成规模并持续提高，对冲风险的成效逐步显现。例如2025年缅北断供情景下，业内预测我国可通过动用库存和提升回收利用率，弥补约20%的重稀土缺口。未来随着“磁材企业+回收平台”模式推广和回收提纯技术升级，回收在我国重稀土供应中的占比有望进一步提高。
（2020年-2023年中国稀土回收量）
（三）冶炼分离技术升级
我国稀土产业的核心竞争力在中下游冶炼分离和深加工环节。全球90%以上的稀土高纯分离产能和磁材加工产能集中在我国，这得益于持续的技术迭代升级。在分离技术方面，我国掌握了高效串级萃取工艺、离子交换和无铵沉淀等先进流程，能够经济地处理低品位、复杂组成的稀土原料。例如面对缅北离子矿品位下降和杂质增多的问题，我国分离厂通过改进有机相萃取剂和流程控制，依然可以保持较高的回收率和产品纯度。与此同时，我国稀土企业依托成熟产业集群和协同工艺优势，将稀土冶炼与钢铁、有色冶金等重工业耦合：部分厂商与钢厂、电解铝厂共享酸洗、电解设施，综合利用副产物，大幅降低能耗和成本。加之内蒙古、四川等地的廉价电力供应，我国冶炼分离的单位成本远低于欧美日。技术升级这把钥匙的意义在于：一方面提高国内重稀土资源利用效率，“榨干”每一吨矿石中的有效成分；另一方面通过工艺革新减少对环境的影响，使国内原料产能在环保约束下得以维持稳定。更重要的是，我国近年对稀土新材料和应用技术的掌控使其用量优化成为可能。例如在钕铁硼磁体领域推广晶界扩散技术（GBD），可把镝、铽用量减少30–50%，从而在需求侧缓解重稀土消耗压力。这种上下游联动的技术进步，事实上已经成为我国对冲资源风险的长效机制——以更少的资源投入满足增长的需求，从而降低供应链对单一矿源的暴露度。
三、许可证与配额的“联动阀门”
2023年以来，我国稀土出口管理从“粗放配额”走向“精细许可”，一系列新政如同联动阀门，在保障国内产业链安全和调节外供之间灵活切换。
（一）出口许可证制度重启
早在2011年前后我国曾实施稀土出口配额及关税管理，后因WTO裁决于2015年取消。这几年在地缘博弈加剧背景下，我国以更符合规则的许可证管制取而代之。2025年4月4日，商务部与海关总署发布公告2025年第18号，对部分中重稀土相关物项实施出口管制，从当日起对镝、铽等7种中重稀土及合金等物项的出口实行许可证审批。也就是说，此前作为普通商品自由出口的重稀土化合物，自此被纳入战略物资管控清单。该政策被视为对美国贸易施压的反制措施之一。其运作机制类似阀门：平时企业申请出口许可证需提交终端用途等证明，政府据供应形势批多少、控多少；若遇缅北断供等紧急情况，可暂缓发证或大幅削减许可证数量，相当于迅速关小阀门，减少重稀土外流，优先满足国内需求。事实表明，2025年4月我国开始管制中重稀土出口后，海外买家因拿不到我国货，库存见底引发报价暴涨。可见这道出口许可阀已产生显著调控效果，在国内供应紧张时有效遏制了外流，确保资源优先投向国内磁材企业。
（二）技术与含量“双管制”
更具深远影响的是2025年10月9日出台的两项新规，即商务部公告第61号和第62号。公告61号针对境外含我国成分的稀土制品实施管制，创造性地引入“0.1%我国重稀土成分”规则——凡出口产品中我国源重稀土价值占比≥0.1%，无论产地是否在我国，均需申请我国商务部许可；且凡使用我国稀土开采、冶炼、磁材制造技术在境外生产的受控物项，也在管制之列。这一规定建立了我国稀土管控的域外适用机制，堵住国外企业借第三国产品“绕开我国”的漏洞。同时，公告62号聚焦稀土相关技术出口管制，明确未经许可不得向境外转移稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、二次回收等技术及其载体。特别是禁止我国公民或法人在境外提供上述实质性技术支持，包括合作投资、咨询指导、雇佣等方式，违者将依法惩处。这实际上杜绝了我国专家、企业帮助外国开采或加工稀土的行为，相当于将“我国的大师傅”也纳入了管制范围。61号和62号公告互为补充：前者管物，后者管技，连同18号许可证，形成了原材料、设备、技术、成品全链条闭环管控。在缅北供应受阻情形下，这套联动阀门机制能够保证国内重稀土磁材链条的优先供应：原料不轻易流失，先进工艺不外泄，含我国成分的磁体等敏感产品也受监管，从而锁定我国自身的重稀土供给优势。
（三）配额调控与优先保障
除外贸端管控外，我国也同步完善了国内生产和出口的衔接机制。2024年10月施行的《稀土管理条例》首次把开采、冶炼分离总量指标上升到行政法规层面，并要求进出口管理与国内稀土保护相协调。2025年8月工信部等发布《稀土开采和冶炼分离总量调控管理暂行办法》，进一步细化了配额分配、进口原料纳入总量管理、产品流向追溯等规则。这些措施使得国内配额（阀门）与出口许可（阀门）联动成为可能：当外部供应充足时，我国可严格执行配额上限，限制开采过快耗竭，同时对出口适度放开以获取贸易收益；当外部供应短缺时，可临时调整配额使用节奏（如动用未用足指标或库存）、并收紧出口许可发放，实现内外“两头调节”。例如在2025年缅北矿断供期间，有传闻称我国会缩减重稀土出口配额直至停止，以确保包括高性能磁体在内的本国战略产业不断料。尽管官方未明确宣布配额变动，但出口管制的实际收紧已反映出优先保障国内的政策导向。总体而言，许可证与配额这“双阀门”体系使我国能够根据风险态势动态平衡“保供”与“稳价”：在资源安全受威胁时，牺牲部分出口换取国内稳定；在形势缓和时，再适度有序开放，维护我国作为稀土供应大国的市场地位。
四、风险对冲的边际优化空间
(一)国际产业转移与替代政策动态
当前，全球稀土供应链正处于重构与博弈阶段。美国、欧盟、印度等纷纷推出稀土产业替代计划，以降低对我国的依赖。美国一方面扶持本土稀土企业（如Mountain Pass矿山恢复生产），另一方面与盟国合作构建“非中”供应链（如与澳大利亚Lynas公司共建德州分离厂）。但限于技术和环保门槛，美国至今超八成精炼稀土仍需从我国进口。尤其在重稀土领域，美国2023年产量占全球仅12%且缺乏分离能力，重磁材所需的镝铽基本依赖我国加工。欧盟将稀土列为关键原材料，2023年通过《欧洲关键原材料法》，提出2030年实现至少15%废旧稀土回收、加强成员国内勘探冶炼等目标。然而欧洲并无商业化重稀土矿山，最近瑞典发现的储量尚需多年开采验证，美欧短期主要着眼于投资下游磁材生产以摆脱我国磁体成品依赖。数据显示，2023年8月我国对欧盟稀土永磁体出口激增，凸显欧盟对华依赖度甚至高于美国。印度则试图利用地缘便利，从缅北获取重稀土资源：路透社披露，2024年底印度曾派国有稀土公司人员前往克钦邦，与KIA接触并提取样品，希望评估供应可行性。但印度面临技术不足和基础设施制约，短期内难以形成规模供应。此外，日本、韩国也在助力东南亚国家开发稀土，例如越南、泰国发现一些中重稀土离子矿，并吸引外资勘探。这些国际动向表明，在我国管控升级和地缘冲突背景下，重稀土供应链区域多元化将加快。他国替代产能的陆续投建，必然对我国稀土政策形成反向压力。
（美国加州Mountain Pass材料公司开采稀土矿）
（二）政策边际调整空间
面对外部追赶和去依赖趋势，我国在稀土政策上仍有腾挪余地以巩固优势。首先，可优化出口管制的精度和灵活度。从最新措施看，我国管控重点针对军工、高科技用途，将民生和一般工业需求区别对待。未来不排除根据国家利益需要，对特定国家或特定用途实行差别化许可策略，在保证“不对敌”前提下，维持我国对友好国家的供应信誉，防止“一刀切”管制反而令盟友转投他供。其次，我国应继续完善稀土储备和预警机制。建立国家重稀土战略储备，当市场过剩、价格低时收储，供应紧张时投放，平抑剧烈波动。此外运用大数据监测全球矿山动态和需求变化，提前调整国内产销政策，避免被动应对。第三，我国可以适度扩大对外合作的正面清单。例如鼓励国内企业以控股或合资方式参与他国产能建设，在非洲、美洲的潜在重稀土项目上布局。这既能输出我国环保开采和分离技术，也可在域外掌握额外产能作为补充。一旦缅北等单一来源受扰，我国企业在海外的矿山权益可发挥“N-1备份”作用。第四，在需求端，我国需加大材料替代与节约研发。支持永磁电机替代方案（如无磁稀土电机、铁氮合金等）和磁回路设计优化，在必要时降低对重稀土的刚性需求，从而降低供应风险对产业的冲击。最后也是关键，我国应秉持“开放协作、互利共赢”理念，在稀土领域加强与上下游各国的对话与合作。通过行业协会、标准合作等软性手段，巩固我国作为“全球稀土秩序管理者”的形象，在掌握定价和规则主导权的同时，避免因过度使用“稀土牌”而激发集体对抗。
（三）政策建议
综合以上分析，我国在重稀土供应冲击下的风险对冲虽已取得显著成效，但仍需在政策上未雨绸缪、动态优化。为此提出以下建议：首先，完善应急预案，设立缅甸等海外供应中断情景下的分级响应机制，明确各部门协调增产、放储、限出的步骤和责任人。其次，加快回收产业扶持，将重稀土回收利用纳入再生资源专项补贴范围，提高回收经济性，并推动建立地区性回收中心，提升镝铽回收率。第三，推动技术攻关，重点支持低重稀土或无稀土永磁材料研发以及重稀土提取新工艺，中长期减少对稀土资源本身的战略依赖。第四，深化国际合作，可以在稀土行业探索建立类似“国际能源合作（OPEC+）”的对话机制，与主要稀土生产国（如美国、澳澳等）定期交流供需和环保规范，在尊重市场的同时防止无序竞争和浪费。我国应在坚持底线思维确保国家资源安全的前提下，尽可能通过政策优化实现国内外两个市场的平衡，继续发挥全球最大稀土生产国和出口国的稳定器作用。唯有如此，才能在重稀土这场没有硝烟的博弈中立于不败之地，牢牢掌握战略主动权。
