近日，美国众议院通过《海底电缆管制法案》（H.R.2503），进一步限制中国及其他被视为“外国对手”的国家获取建设和扩展海底电信网络所需的关键设备。法案由新泽西州共和党议员汤姆·基恩提出，背景是美国担忧中国通过全球海底光缆项目扩大影响力，可能构成所谓的网络安全威胁。
长期以来，海底电缆被视为全球通信体系的命脉，承担了约99%的跨洋数据传输。美国担心中国电信相关企业在“一带一路”倡议推动下加速布局，从而在战略基础设施和国际标准制定中取得更大话语权。因此，美国国会试图通过立法将出口管制扩展至这一新兴领域，把地缘政治竞争延伸到数字通信的最深层。
《海底电缆管制法案》（H.R.2503）的核心条款，要求美国政府制定一项全面战略，切断外国对手获取支持海底电缆建设、运营和维护的相关物项和技术。根据法案规定，美国总统须通过商务部长，并与国务卿协调，设计一套具体方案，确保这些敏感技术无法流入潜在对手手中。这一战略必须与《2018年出口管制改革法案》（ECRA）的总体政策保持一致，从而与美国现有的出口管制框架相衔接。
法案明确了战略内容的七个方面。首先，需要确定哪些设备和技术属于支持海底电缆的关键环节，例如施工装备、运维系统、光纤传输相关软硬件等。其次，要评估美国及多边出口管制体系对这些物项的适用性，并制定针对性的许可政策。第三，要求盘点在全球市场中掌握相关产品份额的盟国与伙伴，评估是否存在足以替代美国供应的来源，并比较质量与规模。第四，必须说明美国与其他国家之间在多边协调出口管制方面的谈判进展，以实现对外国对手的一致封锁。
法案还进一步要求识别所有受外国对手控制、持股或影响的企业，尤其是那些直接参与海底电缆建设与维护的实体。与此同时，美国政府应积极推动在国际标准制定机构中保持乃至扩大领导地位，以防止中国等国在标准话语权上获得优势。
在执行机制上，法案规定总统需在法案生效180天内向国会提交首份战略报告，并在三年内每年递交一次更新报告。报告应公开发布，但可包含机密附件。同时，总统必须在一年内寻求与盟国达成双边或多边协议，共同阻止外国对手获取相关物项，并在协议中加入惩罚性条款以应对不遵守的情况。自提交战略报告30天起，政府还需定期向国会通报谈判进展。
在具体管制措施方面，要求美国商务部长对被识别的物项开展出口、再出口及境内转移的管制评估，必要时将其列入美国《出口管制条例》（EAR）下的《商务部管制清单》（CCL）。在设定管制级别时，需充分考虑物项的可能用途和最终用户，并与国防部、国务院等机构协同决策。法案规定的最低政策要求是：美国必须与盟友一道，阻止对受美国禁运或武器禁运的国家出口、再出口或转移这些技术。每年，美国政府还需就此类管制评估结果向国会作出公开通报，包括为何将某些物项列入或不列入管制清单的理由。
值得注意的是，法案对“外国对手”的定义，直接沿用了《2019年安全与可信通信网络法案》（Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019）的表述。这一立场意味着，中国几乎必然会被纳入目标范围。同时，法案中的“物项”一词则采用EAR中的定义，涵盖商品、软件及技术，范围相当广泛。
结语
《海底电缆管制法案》标志着美国将传统聚焦于半导体、人工智能的出口管制扩展至全球数字基础设施的新领域。该法案有三方面值得关注：一是其体系化特征，不仅是单一出口管制，而是跨部门、多边合作的全链条封锁；二是强调标准制定的制度竞争，美国试图阻断中国在国际规则层面的崛起；三是国会强化对行政部门的持续监督，防止政策流于形式。
对中国而言，该法案的直接挑战在于可能影响海底电缆建设的技术来源与供应链安全。尽管中国在光纤制造和工程施工领域具备一定优势，但部分高端设备与系统仍依赖进口。美国若能联合日本、欧洲等供应国采取一致行动，将在短期内提高中国相关项目的成本与难度。从长期看，中国必须加快自主替代与标准制定的步伐，确保供应链安全。
https://www.congress.gov/119/bills/hr2503/BILLS-119hr2503ih.pdf