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《“十五五”规划建议》数据要素深度解析：制度构建、价值创造与未来展望

跨境电商创业日记

2025-11-13

导读：《“十五五”规划建议》数据要素深度解析：制度构建、价值创造与未来展望

一、为什么要鼓励企业设立首席数据官制度？
各地纷纷出台政策鼓励企业建立首席数据官（CDO）制度，是顺应数字化转型、加强数据治理能力、释放数据要素价值的重要战略部署。数据作为新型生产要素，其作用日益凸显，但当前政府在数据管理过程中仍普遍面临“数据孤岛”、条块分割、数据质量不高以及安全合规等多重挑战。设立首席数据官，旨在通过高层统筹与专业化管理，打破数据壁垒，促进数据共享、开放与融合应用，同时确保数据安全与合规使用。从宏观层面看，建立首席数据官制度是落实“数字中国”战略的关键举措。依据《“十四五”数字经济发展规划》，到2025年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重要达到10%，数据要素市场体系需初步建成。在此背景下，首席数据官成为打通数据壁垒、充分激活数据价值的核心角色。从现实需求来看，当前数据管理主要面临三大挑战：一是“数据孤岛”问题突出，部门间数据标准不一、难以共享；二是数据质量参差不齐，直接影响分析决策的准确性；三是数据安全风险加剧，随着《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的实施，合规要求愈发严格。建立首席数据官制度，正是为了系统应对这些挑战。首席数据官的核心职能可总结为“四数能力”——“建数”（数据基础设施建设）、“治数”（数据治理与质量管理）、“用数”（数据开发利用与价值挖掘）以及“管数”（数据安全与合规管理）。通过系统履行这些职能，能够在组织内部构建覆盖数据全生命周期的管理体系，推动数据由资源向资产和资本转化。二、组织开展首席数据官高级研修班的意义组织开展首席数据官高级研修班，是培养数字时代领军人才的重要战略行动。我们聚焦数据要素价值释放，致力于赋能企业数字化转型，系统化培育兼具战略思维、治理能力和创新意识的数据领军人才，为企业高质量发展注入新动能，为数字中国建设夯实人才基础。我们深知，当前企业数字化转型已进入深水区，真正考验在于如何推动数据价值切实落地、有效赋能业务增长——这远非一期培训或一纸证书所能解决。我们坚信，真正的权威，源于您为企业破解实际难题的实战能力；真正的底气，来自您用数据驱动业务可持续增长的实际成效。

各位关注政策与行业趋势的朋友，最近发布的“十五五”规划建议，你们都读了吗？

这份指引未来五年国家发展方向的纲领性文件，信息量极大。但如果你仔细梳理，会发现一个高频出现的“关键词”——数据要素。

它不再是一个虚无缥缈的概念，而是有了清晰的实施路径：

制度层面，要建立“数据要素基础制度”；
市场层面，要建设“全国一体化数据市场”；
应用层面，要全面实施“人工智能+”；
安全层面，要将其纳入“国家安全能力建设”。

这意味着什么？意味着数据正式被“正名”，成为像土地、劳动力、资本一样的基础生产要素。 无论你是企业家、创业者，还是职场人，未来的发展都与数据的流动和应用深度绑定。

那么，这份重磅文件关于数据具体说了什么？又将如何影响你的生意和职业？我们为您提炼了核心要点，并进行了深度解读。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中涉及数据要素的所有内容，并进行深度剖析与解读。报告的主要内容如下：

数据要素的基础制度与市场建设：介绍数据要素基础制度的完善方向和数据市场建设的具体路径，使用表格对比主要方面与重点任务。
数据要素与产业转型升级：分析数字经济与实体经济的融合机制，包括工业互联网和人工智能创新的作用，使用表格列出关键领域与融合路径。
数据要素的治理与安全保障：阐述数据领域的法律法规完善和监管机制创新，使用表格展示治理与安全的关键举措。
数据要素的价值创造与国际化发展：探讨数据在公共服务和国际规则构建中的应用，分析国内价值创造模式和国际化发展路径。

1 数据要素的
基础制度与市场建设

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）在“深入推进数字中国建设”部分明确提出了“健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用”的总体目标。

这一战略部署标志着数据要素从辅助资源转变为驱动经济社会发展的核心引擎，它的基础制度的健全与市场体系的构建成为“十五五”时期数字中国建设的关键任务。

数据要素基础制度的健全涵盖数据产权、流通交易、收益分配和安全治理等方面。

《建议》虽未展开详细阐述，但结合我国数据要素化改革的进程来看，“十五五”期间有望在以下领域取得突破性进展：

数据产权制度：将探索建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的运行机制，解决数据权属不清导致的流通不畅问题。
数据流通交易制度：会重点建立健全数据合规认证、质量评估、资产评估和交易撮合等机制，提升数据流通效率和透明度。
数据收益分配制度：将更加关注数据要素参与价值创造的分配机制，确保数据开发、处理和服务主体获得合理收益，同时兼顾公共利益与个人隐私保护。
数据安全治理制度：会进一步完善分类分级管理办法，明确重要数据目录和边界，筑牢数据安全保障底线。

这些制度创新构成了数据要素市场化配置的制度基石，为数据要素的价值释放提供了坚实的政策保障。

在全国一体化数据市场建设方面，《建议》强调“开放、共享、安全”三大特征，指明了数据要素市场化配置的根本方向。

当前，我国数据市场发展仍面临“数据孤岛”、“数据垄断”和“流通壁垒”等挑战。“十五五”期间，通过建设全国一体化数据市场，将着力打破部门壁垒、行业壁垒和地区壁垒，推动数据资源按照市场需求有序流动和高效配置。

具体实施路径可能包括：

制度规则统一：建立全国统一的数据要素登记体系、数据交易规则和合规监管标准，消除各地方数据交易市场的规则差异。
基础设施互联：加快构建全国一体化的数据流通基础设施，如国家级数据交易平台、分布式数据枢纽网络，为跨区域、跨行业数据流通提供技术支撑。
运营体系整合：形成“全国主体+区域节点+行业节点”的立体化数据市场运营体系，既保持全国统一性，又兼顾区域和行业特色需求。
生态体系培育：积极培育数据商、第三方专业服务机构等多元主体，构建健康、活跃的数据要素市场生态。

表：数据要素基础制度与市场建设重点

主要方面	重点任务	预期成效
基础制度	数据产权、流通交易、收益分配、安全治理	确立数据要素市场化配置的法律依据和运行规则
市场体系	统一制度规则、互联基础设施、整合运营体系	形成高效规范、公平竞争、充分开放的数据要素大市场
开发利用	公共数据授权运营、社会数据创新应用、数据融合赋能	激发数据价值，赋能经济社会的数字化转型

在数据资源开发利用层面，《建议》强调要深化应用。这意味着“十五五”期间，数据资源的开发将从“粗放式采集存储”向“精细化加工利用”转变，重点包括：

公共数据开放共享：推进政府部门和公共机构数据资源的有序开放和授权运营，优先推动高价值数据集的社会化利用。
社会数据创新应用：鼓励行业和企业数据的跨界融合与创新应用，培育数据驱动的新模式、新业态。
数据融合技术突破：加强隐私计算、区块链等数据流通关键技术的研发应用，实现“数据可用不可见、用途可控可计量”，保障数据安全前提下提升开发利用水平。

通过深化数据资源开发利用，数据要素将全面渗透到经济社会发展的各领域、各环节，成为推动质量变革、效率变革、动力变革的关键支撑。

2 数据要素赋能
产业转型升级与科技创新

《建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”摆在战略任务的首位，并明确提出“促进实体经济和数字经济深度融合，实施工业互联网创新发展工程”。

这一战略部署揭示了数据要素作为新型生产要素，在推动产业智能化转型、培育新质生产力方面的核心作用。

数据通过驱动效率提升、技术创新和模式变革，正成为引领产业迈向中高端的核心驱动力。

在制造业数智化转型方面，《建议》特别强调“促进制造业数智化转型，发展智能制造、绿色制造、服务型制造”。

数据要素在这一进程中扮演着“新血液”的角色：

智能化生产：通过布设传感器、物联网设备和数据采集系统，制造企业能够实时监控设备运行状态、优化生产参数、预测性维护，大幅提升生产效率和产品质量稳定性。
网络化协同：基于数据共享平台，产业链上下游企业可实现设计协同、产能共享和供应链联动，形成柔性、敏捷的制造体系。
个性化定制：通过分析用户数据、市场需求，制造企业能够精准洞察消费者偏好，推动大规模标准化生产向小批量、个性化定制模式转变。

“十五五”期间，随着工业数据资源体系的不断完善和数据应用能力的提升，数据驱动的智能制造将成为新型工业化的典型特征。

《建议》提出“全面实施‘人工智能+’行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合”。

这一战略意味着数据要素与AI技术的融合将成为产业创新的核心引擎。人工智能以大规高质量数据为“养料”，其发展水平直接取决于数据资源的规模、质量和多样性。同时，AI技术也极大提升了数据的价值挖掘能力，两者形成正向循环：

数据支撑AI训练：高质量行业数据为垂直领域AI模型的训练优化提供了基础，尤其在医疗影像诊断、智能交通、金融风控等领域，专业数据已成为核心竞争力。
AI赋能数据价值化：通过机器学习、自然语言处理等技术，AI能够从海量数据中识别模式、发现规律、预测趋势，将原始数据转化为可行动的商业智能和决策支持。
双向驱动的创新生态：数据与AI的深度融合催生了AI原生应用、生成式AI等新业态，创造了全新的数字经济增长点。

“十五五”期间，随着《建议》中“加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”的落实，数据要素与AI融合发展的制度环境将更加完善，为创新提供坚实保障。

《建议》还前瞻性提出“推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点”。这些未来产业的发展同样高度依赖数据要素的支撑：

量子科技：量子计算的研究与实验需要处理海量数据，量子通信的安全传输依赖密钥分发数据管理。
生物制造：基因测序、蛋白质结构预测等生物制造核心环节产生TB级数据，需要高效的数据分析和共享平台。
脑机接口：神经信号的采集、解码和反馈形成完整的数据闭环，数据质量直接决定接口性能。
6G通信：作为空天地一体通信网络，6G将产生远超5G的数据流量，其自身就是数据流通的高速公路。

表：数据要素赋能产业升级的关键领域

关键领域	数据赋能机制	转型路径
智能制造	通过设备数据采集与分析，优化生产流程，实现预测性维护	从自动化生产向智能化决策、柔性化制造演进
人工智能+	提供训练数据燃料，同时通过AI算法挖掘数据深层价值	从单点技术应用向全产业链智能赋能转变
未来产业	为前沿技术研发提供实验数据、模拟环境和验证平台	从实验室研究向产业化规模化发展过渡

在构建产业创新生态方面，《建议》强调“强化企业科技创新主体地位，推动创新资源向企业集聚”。

数据要素正在重塑产业创新范式，推动形成“数据驱动型创新”模式：

数据共享平台：通过行业数据空间、产业大脑等平台建设，促进产业链内企业的数据共享与协同创新。
开放式创新：企业通过对外开放数据接口、举办数据创新大赛等方式，吸引外部创新资源，形成开放式创新生态。
研发范式变革：基于大数据的“第四科研范式”正在兴起，科研人员通过分析海量数据直接发现规律和知识，大幅提升研发效率。

“十五五”时期，随着数据要素市场的成熟和数据流通技术的突破，数据驱动的产业创新生态将更加繁荣，为培育新质生产力、构建现代化产业体系提供持续动力。

数据要素的治理与安全保障体系

《建议》在“深入推进数字中国建设”部分明确提出“加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”，同时在“推进国家安全体系和能力现代化”部分强调“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设”。

这些论述共同勾勒出“十五五”时期数据治理与安全体系的整体框架，反映了国家对数据要素发展的规范与保障并重的基本思路。

数据要素的治理体系涵盖法律法规、政策制度、应用规范和伦理准则等多个层面，构成一个有机整体。

随着数据技术的快速发展和应用场景的不断扩展，传统治理模式面临严峻挑战，《建议》提出的治理框架体现了从单一管控向多元共治、从被动应对向主动塑造的转变趋势：

法律法规完善：“十五五”期间有望在现有网络安全法、数据安全法、个人信息保护法基础上，进一步制定配套法规和实施细则，形成更加完备的数据法律体系。特别是在数据产权界定、数据跨境流动、数据交易规则等关键领域，将会有更加明确的法律规范。
政策制度创新：数据要素市场化配置需要创新的政策工具支持，包括数据资产入表、数据合规认证、数据市场监督等政策将逐步细化和落地，为数据要素的价值释放提供制度保障。
应用规范建设：针对不同行业和应用场景，将建立健全数据采集、存储、处理、分析、共享、销毁等全流程技术标准和应用规范，确保数据应用的合规性和一致性。
伦理准则引导：随着人工智能技术的深入应用，算法公平、透明、可解释成为社会关切，《建议》明确提出完善伦理准则，旨在防范技术滥用，确保数据智能应用符合社会主义核心价值观。

数据安全是数据要素发展的前提和底线。

《建议》将数据安全纳入新兴领域国家安全能力建设范畴，表明数据安全已超越技术层面，上升到国家战略高度。

“十五五”时期，数据安全体系建设将呈现以下发展趋势：

兼顾动态防御与主动预防：超越传统的静态防护模式，构建涵盖数据全生命周期的动态风险评估和持续防护机制，同时加强威胁情报共享和主动预警能力，实现由被动防御向主动防御的转变。
平衡安全与发展：数据安全保护不是限制数据利用，而是为数据价值安全释放保驾护航。通过隐私计算、差分隐私、联邦学习等“数据可用不可见”技术，在保障安全的前提下促进数据流通利用。
强化重点领域保护：针对国家核心数据、重要数据、个人信息等不同类型数据，实施分类分级管理，特别加强政务、金融、能源、交通等关键基础设施领域的数据安全保护。

《建议》还提出“全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系”。

虽然直接针对金融领域，但体现的监管协同和风险防控理念对整个数据治理体系具有重要借鉴意义。

数据治理同样需要建立跨部门、跨地区、跨层级的协同监管机制，形成监管合力，避免监管真空和监管套利。

表：数据治理与安全的关键举措

治理维度	核心挑战	“十五五”重点举措
法律法规	数据权属不清、跨境流动规则缺失	完善配套法规、明确数据产权结构、建立跨境数据流动分类管理机制
监管机制	监管职责分散、手段滞后、协同不足	建立协同监管体系、推广监管科技、实施沙盒监管等创新模式
技术保障	数据滥用、泄露、篡改风险	加强隐私计算、区块链、可信执行环境等安全技术的研发应用
国际协同	数字治理规则博弈加剧	积极参与全球数字治理，推动构建包容互鉴的国际规则体系

在监管创新方面，“十五五”时期数据治理将更加注重智慧监管和包容审慎监管。随着《建议》中“完善监管，推动平台经济创新和健康发展”要求的落实，数据监管方式将不断创新：

监管科技(RegTech)应用：利用大数据、人工智能等技术提升监管能力，实现实时监测、风险预警和精准执法。
沙盒监管机制：在特定领域和场景下，为数据创新应用提供安全测试空间，平衡创新与风险。
协同共治模式：建立政府、行业组织、企业、用户等多方参与的协同治理机制，形成数据治理合力。

此外，《建议》提出“深入推进以人为本的新型城镇化”和“大力实施城市更新”，其中也蕴含着城市数据治理的重要内涵。

随着新型智慧城市建设的深入，城市数据资源的管理与治理成为城市治理现代化的关键环节。

城市数据治理不仅涉及技术平台建设，更包括数据共享机制、业务流程再造和组织架构优化，最终实现“数据赋能城市”与“数据安全保障”的有机统一。

4 数据要素的
价值创造与国际化发展

《建议》在“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”部分提出“坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，同时在“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”部分强调“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环”。

这些战略导向为数据要素的价值创造和国际化发展指明了方向，揭示了数据要素不仅服务于数字经济内部循环，更在链接国内国际双循环中扮演着关键纽带角色。

在国内市场层面，数据要素的价值创造体现在通过深化数据资源开发利用，催生新业态、新模式，拓展消费新空间，增强国内大循环的内生动力。

《建议》明确提出“深入实施提振消费专项行动”，并特别强调“打造一批带动面广、显示度高的消费新场景”。

数据要素正是消费新场景创造的核心驱动力：

个性化消费体验：通过对消费者数据的分析挖掘，企业能够精准把握需求变化，提供高度个性化的产品推荐和消费体验，激发消费潜力。
沉浸式消费场景：结合AR/VR、元宇宙等新技术，数据要素助力构建线上线下融合的沉浸式消费环境，重塑人货场关系。
服务消费升级：在健康、养老、育幼、文旅等服务消费领域，数据应用推动了服务模式的数字化、智能化转型，创造了高品质、多样化的服务供给。

数据要素的价值创造不仅限于消费领域，在投资拓展方面同样发挥着重要作用。

《建议》提出“统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划”，并“完善民营企业参与重大项目建设长效机制”。

数据要素在此过程中的价值体现在：

投资决策优化：通过整合宏观经济、区域发展、产业运行等多维数据，构建投资决策支持系统，提升政府投资的科学性和精准性。
投后绩效监测：利用大数据技术对投资项目实施全生命周期绩效监测，及时发现问题、优化调整，确保投资效益最大化。
社会资本引导：通过开放政府数据、发布投资指南等方式，引导民营企业准确把握投资机会，激发民间投资活力。

在公共服务领域，《建议》强调“稳步推进基本公共服务均等化”，数据要素通过优化公共资源配置，提升公共服务质量和效率，间接创造社会价值：

教育资源均衡配置：通过教育数据分析，精准识别区域、校际差距，优化教师配置和经费投入，促进教育公平。
医疗资源整合共享：通过健康医疗数据互联互通，推动分级诊疗和远程医疗，提升医疗服务可及性。
社会保障精准施策：运用社保、就业、收入等数据，实现社会保障服务的精准识别、精准推送和精准救助。

在国际化发展方面，《建议》提出“创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放”，“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”。

这些部署为数据要素的跨境流动和国际协同创造了制度环境，也提出了安全要求。数据要素的国际化发展主要体现在：

数字贸易发展：数据作为关键生产要素，直接驱动跨境电商、数字内容、在线服务等数字贸易业态蓬勃发展。
规则标准对接：通过对接国际高标准数字贸易规则，参与全球数字治理，推动中国数据治理理念和标准的国际化。
跨境数据流动：在保障安全的前提下，有序扩大数据领域开放，探索建立安全、便捷、高效的跨境数据流动机制。

《建议》还特别强调“高质量共建‘一带一路’”，并明确提出“深化数字领域合作”。数据要素在此过程中将成为推动“数字丝绸之路”建设的核心媒介：

数字基础设施联通：推动5G、数据中心、跨境光缆等数字基础设施建设，为沿线国家数据流通提供硬件支撑。
数字能力建设合作：通过分享中国数字经济经验，帮助沿线国家培育数字人才，提升数字治理能力。
数字市场对接：促进中国与沿线国家在电子商务、移动支付、智慧城市等领域的市场对接和生态共建。

值得注意的是，数据要素的国际化发展始终伴随着安全考量。

《建议》强调“加强海外利益保护”和“完善涉外国家安全机制”，在推动数据要素国际化发展的同时，将同步加强跨境数据安全监管，建立完善数据出境安全评估、跨境传输认证、标准合同等多种管理工具，确保国家安全、商业安全和个人隐私不受侵害。

前瞻来看，“十五五”时期，随着《建议》部署的落实，数据要素的价值创造模式将更加丰富，国际化程度将显著提升。

国内将形成一批高效协同的数据流通应用场景，培育壮大数据产业集群；国际上，中国将更加积极参与全球数字治理，推动构建包容、公平、安全的全球数据规则体系，为全球数字经济发展贡献中国智慧。

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来源：厦门北数人工智能与大数据研究院

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