理论研究丨从TikTok并购Tokopedia延迟申报被罚150亿印尼盾案 谈谈中资企业出海印尼面临反垄断监管问题

1、交易主体及背景情况

根据印尼KPPU公布的02/KPPU-M/2025处罚决定，此次交易的收购方TikTok Nusantara (SG) Pte. Ltd.（下称“TikTok Nusantara”）是TikTok Pte. Ltd.于2023年12月11日根据新加坡法律设立的特殊目的公司（SPV），其在印尼境内没有业务活动，其成立的目的就是未来进行Tokopedia的股份收购交易。TikTok Pte. Ltd.是ByteDance Ltd.（字节跳动公司，下称“TikTok”）在新加坡设立的经营实体。被收购方是PT Tokopedia是印尼知名电商平台，在交易之前隶属于印尼最大的互联网科技公司PT GoTo Gojek Tokopedia Tbk.（下称“GoTo集团”），该公司在印尼证券交易所上市，其业务涵盖网约车、电子商务及金融服务等。

此次收购交易与印尼贸易部发布的2023年第31号部长条例有关，该条例禁止社交媒体平台（如TikTok）为电子商务交易提供支付便利，除非这些交易通过独立于社交媒体系统之外的电子系统运营。基于此，TikTok在印尼上线的TikTok Shop被迫于2023年10月停止在印尼的电子商务业务。随后，为了重新进入印尼电子商务市场，TikTok成立了TikTok Nusantara，旨在通过股权收购机制与另一电子商务平台（Tokopedia）建立合作伙伴关系。

2、延迟申报事实

根据KPPU披露的细节，TikTok Nusantara基于一份签署于2023年12月10日的《股份认购协议》，TikTok Pte. Ltd.与TikTok Nusantara于2024年1月22日签订的《转让契据》，以及交易各方于2024年1月26日签订的修订协议实施了对Tokopedia的股份收购交易。并且，该股份收购交易事项已体现在一份由雅加达公证人于2024年1月31日起草的章程修订契据[1]中，并已通知了印尼法律和人权部长，以及取得了印尼法律和人权部长于2024年1月31日签发的收到通知回执。因此，KPPU认定此次交易的法律生效日期为2024年1月31日。

KUUP进一步认定，交易之前GoTo集团持有Tokopedia100%股份，交易之后TikTok Nusantara取得Tokopedia75.01%股份，因此，KPPU认定此次交易已导致被收购方的控制权发生变化。

再次，尽管TikTok Nusantara在2021-2023年期间在印尼境内并无资产或销售额，但对其有控制关系的最高层级企业TikTok在2021-2023年期间在印尼境内有资产和销售额，且交易之后，TikTok Nusantara与Tokopedia在印尼境内经穿透计算[2]的2023年度合并资产总额已达到11.1万亿印尼盾，且合并销售额已达到21.1万亿印尼盾。因此，KPPU认定此次交易已达到强制申报门槛，且不存在豁免申报的情形，即收购方依法应当在此次交易的法律生效之日起30个工作日内（即2024年3月19日之内）向KPPU提交通知。

值得注意的是，TikTok一方有向KPPU发出过通知，但通知的主体是TikTok Pte. Ltd.而非本次交易的收购方TikTok Nusantara，因此KPPU认定该通知不符合法律规定，并于2024年8月7日取消了该通知。随后，KPPU于2024年8月8日启动延迟申报调查，并认定延迟申报的天数为88个工作日（计算至启动调查之日）。

3、申辩情况及处罚结果

收购方TikTok Nusantara向KPPU强调，其并非是出于故意或意图逃避通知义务而延迟申报，最初由TikTok Pte. Ltd.提交通知是因为其是相关交易协议的初始签署方，且考虑到TikTok Nusantara是为执行交易目的而专门设立的特殊目的实体，在印尼没有资产或销售额，此外，相关交易并未对印尼市场竞争产生负面影响，因此TikTok Nusantara请求KPPU适用快速审查程序，处以尽可能轻的处罚，并承诺将在整个过程中保持透明和合作的态度。

最终，KPPU基于收购方配合调查并申请适用快速审查程序，以及此前未有违反印尼反垄断法的记录等减轻情节的考量，于2025年9月29日作出处罚决定，对TikTok Nusantara处以150亿印尼盾的罚款。

1、主要规制依据

印尼根据1999年关于禁止垄断行为和不公平商业竞争的第5号法律（该法根据印尼2020年第11号创造就业综合法案进行了修订，下称“印尼反垄断法”）确立了有关反垄断和反不正当竞争的基本法律框架，并据此设立了专门的执法机构—印尼竞争委员会（Komisi Pengawas Persaingan Usaha，KPPU），此后，印尼政府及KPPU相继颁布了相关条例和实施指南，主要包括：

a.《关于可能导致垄断行为或不公平商业竞争行为的兼并、合并或股份收购的2010年第57号政府条例》（下称“PP No.57/2010条例”）；

b.《关于实施禁止垄断行为和不正当竞争的2021年第44号政府条例》（下称“PP No.44/2021号条例”）；

c.KPPU于2020年发布的《兼并、合并或收购评估指南》；

d. KPPU《关于对可能导致垄断和/或不公平商业竞争行为的兼并、合并或股份和/或资产收购的2023第3号评估条例》（下称“KPPU No.3/2023号条例”）。

2、经营者集中行为的认定

投资活动中涉及的最主要反垄断合规风险之一即经营者集中申报与审查问题，这在印尼也叫做“合并控制”（Merger Control）。根据印尼PP No.57/2010号条例及KPPU指南，印尼法项下的经营者集中行为包括以下情形：

a.一个经营者吸收合并另外一个或多个无关联关系的其他经营者；

b.两个以上无关联关系的经营者新设合并为一个新的经营者；

c.经营者为取得对其他无关联关系的经营者的控制权而进行股份收购[3]的行为；

d.经营者为取得对其他无关联关系的经营者的控制权而进行的等同于股份收购的其他收购行为（包括资产收购或经营权转让等）。

对比而言，印尼法项下的经营者集中申报制度在监管范围上与我国的反垄断立法基本一致，不同之处在于，我国的经营者集中行为还包括了“两个以上经营者新设合营企业，且共同控制该合营企业”的情形，而这一行为在印尼则并不构成经营者集中行为。因此，当中资企业在采用绿地投资方式（包括合营投资）出海印尼时并不会触发印尼法项下的经营者集中申报义务，但仍可能触发中国法项下的经营者集中申报义务。

其次，控制权转移是认定经营者集中的关键，根据印尼PP No.57/2010号条例，所谓“取得控制权”是指持有超过50%的股份或表决权，或者虽然没有达到50%，但能够影响并决定企业的管理决策和/或运营。也正因为如此，发生在关联公司（指同一实控关系）之间的交易被视为豁免通知义务的情形，这也与我国的反垄断立法基本一致。

因此，TikTok Nusantara收购Tokopedia75.01%股份的交易构成了印尼反垄断法项下的经营者集中行为。

3、申报门槛

在申报门槛上，我国的反垄断立法采取的是营业额标准，即根据2024年的最新规定，要求参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额超出40亿人民币（或全球范围的营业额超过120亿人民币），并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿人民币。

印尼采用的则是资产价值或销售额相结合的标准，且强调的是交易后的合并计算结果，即根据印尼PP No.57/2010号条例和KPPU指南，满足以下情形之一的，应当履行申报义务：

(1)合并/收购后在印尼的资产总价值超过2.5万亿印尼盾（约合10.7亿人民币），如果参与合并/收购的所有经营者都从事银行业务，则要求资产价值超过20万亿印尼盾；或者

(2)合并/收购后在印尼的总销售额超过5万亿印尼盾（约合21.4亿人民币）。

2023年3月，KPPU发布No.3/2023号部长条例，并进一步明确触发强制性申报义务的交易应当同时具备以下条件：a.满足资产价值和/或销售额阈值限制；b.控制权发生变化；c.不是关联公司之间的交易；以及d.属于在印尼均拥有资产和/或销售的经营者之间的交易。基于这一规定，KPPU缩小了强制申报的范围，即强调相关交易的“本地关联性”，这大幅减少了跨境并购的申报数量。

其次，根据KPPU指南，在计算参与合并/收购的各方（交易双方）的资产价值或销售额时，应包括该经营者自己的资产价值/销售额，以及（在交易之后）对该经营者有直接或间接控制关系的所有企业（从最高层母公司到最低层子公司）的资产价值/销售额。

因此，在TikTok Nusantara收购Tokopedia股份交易一案中，尽管TikTok Nusantara作为特殊目的公司在印尼并无资产或销售额，但由于穿透后计算的TikTok在印尼有资产或销售额，即KPPU认定本次交易满足了“最低资产价值/销售额，控制权发生变化，非关联公司之间的交易，以及交易双方均在印尼拥有资产和/或销售额”的要素，并触发的强制申报义务。

4、申报时限

在申报时限上，我国的反垄断立法要求经营者在实施集中行为之前进行申报，未经申报实施集中将构成“抢跑”并面临处罚风险；而印尼反垄断立法采取的则是与我国截然相反的模式，即要求在交易后申报，延迟申报将面临处罚。

根据修订后的印尼反垄断法第29条以及印尼PP No. 57/2010号条例第5条，经营者应当在相关合并/收购交易在法律上生效之日起30个工作日内书面通知KPPU。

关于“法律生效之日”的认定，KPPU在指南中进一步明确：

a. 对于吸收合并，指法律和人权部长批准公司章程修改的日期；

b. 对于新设合并，指法律和人权部长批准公司成立契据的日期；

c. 对于股份收购，指法律和人权部长收到公司章程修改通知的日期；

d. 对于上市公司对上市公司或非上市公司对上市公司进行的合并/收购，指提交给金融服务管理局的交易执行信息披露函的日期，或执行优先认股权时支付股权和/或其他权益类证券款项的最后日期；

e. 对于资产买卖，指资产转移完成之日；

f. 对于在印度尼西亚共和国境外进行的合/收购，指各方协议履行完毕或获得政府批准/许可的日期。

5、违法后果

根据印尼1995年反垄断法规定，延迟报告行为可被处以最低10亿印尼盾（约合43万人民币），且最高250亿印尼盾的行政处罚。并且，印尼PP No.57/2010号条例进一步规定，KPPU可以按每延迟报告1个工作日处以10亿印尼盾罚款累计计算罚款金额。

2020年10月，印尼根据创造就业综合法案对1995年反垄断法进行修订，并据此取消了前述最高250亿印尼盾的罚款上限，并由印尼PP No.44/2021号条例进一步规定，上述最高处罚限额不超过经营者在相关市场实施违法行为期间所获净利润的50%，或不超过在相关市场实施违法行为期间总销售额的10%。

此外，如果经营者实施的合并/收购行为可能导致垄断行为或不正当竞争的，KPPU可以作出撤销合并/收购的决定。

在全球经济竞争日益激烈的背景下，为维护市场公平竞争，防止资本无序扩张，并保护消费者权益，世界各国（地区）反垄断执法机构均采取了愈加强硬的监管态度和制约措施以遏制垄断行为，加强反垄断监管成为全球趋势。

TikTok被印尼KPPU处罚案例再一步表明，对志在出海的中资企业而言，需要同时关注中国和印尼两地的反垄断合规要求，尤其是需要根据其具体投资类型、交易结构等实际情况做好反垄断合规的评估工作，如相关交易涉及经营者集中申报事宜应提前做好资料准备和收集工作，以便及时进行经营者集中申报（报告），从而确保投资活动能够满足两地的反垄断合规要求，避免因违反反垄断法规而遭受巨额处罚，或影响到项目的落地与推进。

注释：

注1：根据印尼公司法规定，印尼有限责任公司（PT）的股份转让事项需要通过签署股份转让契据和章程修订契据的方式进行，并且该等包含股东变更情况的章程修订事项需要通知印尼法律和人权部部长，以取得印尼法律和人权部长签发的收到通知回执。

注2：所谓穿透计算，是指在计算交易双方的资产价值和/或销售额时，还应当包括与该公司在垂直方向上直接关联的公司的资产价值和/或销售额，即从母公司直至最终控股企业，以及从子公司直至最底层子公司；最终控股企业的资产价值和/或销售额也是按其所有子公司的资产价值和/或销售额累计计算的。这是世界各国反垄断立法的普遍做法，因为从经济角度而言，子公司的资产价值/销售额即是母公司的资产价值/销售额。

注3：根据印尼KPPU指南，触发申报义务的“股份收购”包括了直接从股东处收购股份，通过资本市场收购股份，以及通过增资取得股份等情形。

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