ESGAB｜欧洲统计治理咨询委员会2025年度报告：数据变革下的欧洲统计体系

引言

2025年11月10日，欧洲统计治理咨询委员会(ESGAB)向欧洲议会和欧盟理事会提交了其第17份年度报告。这份报告聚焦于欧洲统计体系(ESS)在数据革命背景下面临的关键挑战：资源充足性、跨境数据共享、数字化转型以及在欧盟数据战略中的定位。报告的核心结论是，尽管ESS在某些领域取得了进展，但在资源配置、法律框架和数据治理等方面仍存在系统性不足，这些短板可能削弱欧洲统计作为"欧盟层面公共产品"的质量和公信力。ESGAB提出了33项具体建议，呼吁从法律、制度和资源层面进行深层次改革。

一、背景：欧洲统计体系正处于十字路口

欧洲统计体系由欧盟统计局(Eurostat)、各成员国国家统计局(NSIs)以及其他国家统计机构(ONAs)组成，其使命是依据《欧洲统计实践守则》(ESCoP)的原则，开发、生产和传播欧洲统计数据。这些统计数据不仅服务于欧盟决策者，更是市场、学术界、公民社会和国际伙伴的关键信息来源。

然而，报告指出，ESS正面临前所未有的挑战。一方面，传统的数据采集方式(如人口普查和抽样调查)面临回应率下降、成本上升等困境；另一方面，数字化和私营部门掌握的"海量数据"(大数据)提供了新的机遇，但也带来了数据访问权、所有权、质量保障和隐私保护等复杂问题。与此同时，欧盟2020年启动的"欧洲数据战略"及其核心工具——《数据治理法案》(DGA)——正在推动建立跨部门的"共同欧洲数据空间"(CEDS)，这为ESS带来了新的角色定位问题。

报告特别强调，2024年对欧盟统计法规(Regulation EC No 223/2009)的修订并未采纳ESGAB在2024年报告中提出的关键建议，尤其是关于加强Eurostat独立性和改善治理框架的条款。

二、资源困境：看似充足，实则捉襟见肘

报告用了大量篇幅剖析ESS面临的资源充足性问题。ESGAB的核心判断是：虽然ESS统计生产者在某些"核心"或"高可见度"领域的资源看似充足，但在维护和提升统计质量、应对新兴挑战、推动创新等"不太核心"但同样关键的领域，资源往往严重不足。

具体而言，资源不足体现在以下几个维度：

2.1 人力资源的数量与结构性失衡

报告指出，许多NSIs和ONAs面临的最大问题不是人员总数，而是人员技能结构与快速变化的统计生产需求严重脱节。随着传统调查方式的衰落和大数据、行政数据、人工智能等新技术的兴起，统计机构急需具备数据科学、IT编程、机器学习等技能的专业人才。然而，由于受制于公务员薪酬体系、编制限制和繁琐的招聘流程，统计机构往往无法在劳动力市场上与私营部门竞争，导致关键岗位长期空缺或由不具备相应技能的人员填补。

更严重的是，许多统计机构缺乏灵活调整人员结构的自主权。组织架构图、岗位设置、薪酬标准等关键决策往往掌握在政策部门手中，而非统计机构自身。这不仅降低了资源配置效率，也在一定程度上威胁到统计机构的专业独立性。

2.2 财政资源的短期性与不确定性

报告强调，大多数ESS成员面临的另一个严重问题是预算批准周期过短——通常只有一年。这使得统计机构难以启动需要多年投入的重大项目，如数据源转型、IT系统现代化、网络安全升级等。即使当年预算看似充足，但对未来资源可得性的不确定性实际上降低了资源的"有效充足性"。

此外，即使预算已获批准，统计机构在预算执行过程中的自主权也往往受限。支出审批、IT项目立项、设备采购等环节可能需要外部机构层层审批，导致资源无法及时、灵活地用于最需要的地方。

2.3 欧盟层面投入严重不足

报告特别指出了一个令人震惊的事实：2025年欧盟委员会用于统计的运营支出承诺仅为7570万欧元，仅占欧盟总承诺支出(1941.8亿欧元)的0.04%。 Eurostat的人员和行政开支也仅为7581万欧元，员工总数为633人。

ESGAB认为，考虑到欧洲统计作为"欧盟层面公共产品"的性质、欧盟决策者对高质量统计数据的高度依赖，以及这些统计数据对欧盟民主健康的重要性，这一投入水平"微不足道"(miniscule)。报告呼吁大幅增加欧盟层面对欧洲统计的投入。

三、数据革命下的三大议题

报告深入探讨了数据革命背景下ESS面临的三个核心议题：数字化与私营数据、ESS在欧洲数据战略中的角色，以及跨境数据共享。

3.1 议题一：数字化、私营数据与统计实践守则的适配性

数字化和私营部门掌握的海量数据为官方统计提供了前所未有的机遇——更高的时效性、更细的颗粒度、更低的受访者负担。然而，这也带来了一系列挑战：

• 数据访问权：谁有权访问这些数据？如何平衡统计需求与商业利益、隐私保护？
• 数据质量：私营数据的质量标准、元数据规范往往不符合官方统计要求，如何进行质量评估和标准化？
• 统计保密性：如何在使用私营数据的同时确保统计保密原则不被侵蚀？
• 方法论透明度：使用AI/机器学习等"黑箱"方法时，如何保持统计过程的可解释性和可复现性？

报告指出，2024年修订的欧盟统计法首次要求私营数据持有者在特定条件下向统计机构提供数据，这是一个重要突破。但现有的《欧洲统计实践守则》(ESCoP)制定于数字化和大数据兴起之前，其许多原则(如"适当的统计程序"、"统计保密性"、"成本效益")需要在新背景下重新审视和调整。

ESGAB的建议(R1)：即将进行的ESCoP修订应全面考虑数字化和私营数据对统计原则的影响，使守则能够应对数据革命带来的新挑战和新机遇。

3.2 议题二：ESS在"共同欧洲数据空间"中应扮演何种角色？

欧盟的《数据治理法案》和"欧洲数据战略"旨在建立一个跨部门、跨国界的"数据单一市场"，通过"共同欧洲数据空间"促进数据在供需双方之间的流动。目前，欧盟委员会多个总司正在推进健康、能源、交通、农业等领域的数据空间建设，大多数已完成"探索阶段"，正进入"部署阶段"。

这对ESS提出了一个根本性问题：ESS的法定使命是"开发、生产和传播欧洲统计"，而数据空间的目标是"创建数据市场，使数据供需双方都能获益"。这两个目标有本质区别——前者是生产公共产品，后者是运营受监管的私人产品市场。那么，ESS应如何参与数据空间？

报告识别出ESS可能扮演的三类角色：

角色一：数据使用者

从数据空间获取数据以改进统计生产——提高时效性、准确性、可比性，降低受访者负担。这与ESCoP关于"数据采集和访问权限"的原则一致。

角色二：非保密数据提供者

向数据空间提供已公开的欧洲统计数据，或根据用户需求提供定制化的统计产品和服务。但报告强调，鉴于ESS资源紧张，必须优先保障法定统计任务的完成，不能让定制服务分流稀缺资源。

角色三：保密数据提供者(高度受限)

理论上，ESS可向数据空间中的其他参与者提供保密微观数据。但报告明确指出，这与ESCoP关于"绝对保障统计保密性"的核心原则存在根本性冲突，且会严重损害统计单位对ESS的信任。因此，这一角色只能在极其严格的法律和操作保障下才可能实现，实际可行性存疑。

报告还指出，ESS的参与也可能为数据空间带来价值：ESS在数据协调、质量保障、元数据管理、隐私保护等方面拥有数十年经验，这些专业知识可以帮助提升数据空间的互操作性、可信度和可用性。

ESGAB的建议(R2-R7)：欧盟委员会应赋予Eurostat和ESS在数据空间实施中的积极角色，但这一角色必须以服务于ESS法定使命为前提。同时，应支持实验性统计的开发，建立ESS层面的实验性统计数据库，并考虑赋予NSIs在国家数据治理中的顾问角色。

3.3 议题三：跨境数据共享——潜力巨大，障碍重重

在日益一体化的欧盟，许多现象(如跨境贸易、供应链、人员流动、气候变化、金融流动、传染病)本质上是跨国界的。要准确统计这些现象，就需要在ESS成员之间共享个体单位的保密数据。然而，报告指出，尽管跨境数据共享对实施ESCoP的多项原则(如协调合作、减轻受访者负担、质量承诺、连贯性和可比性)至关重要，但其范围仍然非常有限。

主要障碍包括：

• 法律碎片化：欧盟统计法规与成员国法律之间存在冲突，对统计保密、国家安全/商业秘密的规定在各国间差异巨大，导致法律不确定性。
• 质量标准不统一：各国在分类、定义、元数据方面缺乏统一标准，削弱了数据的可比性和质量。
• 技术和协议缺失：缺乏安全、高效、透明的欧盟层面数据共享基础设施。
• 组织和文化差异：NSIs的组织结构、制度文化、实际或感知的质量差异降低了合作意愿。
• 透明度不足：受访者往往不清楚其数据会被跨境共享，这可能损害信任。

报告强调，这些障碍必须系统性地解决。法律框架必须加强并消除不一致性，确保在整个ESS中统一适用和执行。 需要建立机制确保跨成员国的质量协调，Eurostat应被赋予更积极的质量验证职能，并在发现质量问题时及时公开披露。还需要评估建立欧盟层面的数据共享基础设施，投资于隐私保护技术，并建立治理结构来监督和评估跨境数据共享。

ESGAB的建议(R8-R17)：审查和加强ESCoP中与跨境数据共享相关的原则；强化法律框架，消除法律冲突；考虑对某些关键欧洲统计实行"集中化ESS责任"的生产模式，实现保密微观数据的完全跨境共享；建立欧盟层面的数据共享基础设施；提高对受访者的透明度；建立治理结构进行系统性监督和评估。

四、制度改革：独立性、问责制与资源自主权

报告的另一个重点是ESS的制度环境，特别是统计机构的独立性、问责制和资源自主权。

4.1 Eurostat的独立性仍需加强

报告重申了其在2022年报告中的建议：欧盟委员会应更新其"统计可信度承诺"(CCS)，明确区分委员会作为政策机构与Eurostat作为欧盟统计机构的不同角色，并承诺加强Eurostat总干事的独立性。 具体包括：

• Eurostat总干事应通过公开、透明的程序选拔，任期固定(7年)且不可连任，任命应仅基于统计声誉和专业能力等明确的专业标准。
• 总干事应对所有统计活动以及Eurostat的内部管理和预算执行负责和问责，不受包括委员会其他部门在内的任何机构的指示。
• 提前解职的理由应在法规中明确规定，且不得损害总干事的专业独立性。
• 这些规定也应适用于Eurostat副总干事。

报告还建议，CCS应承诺为Eurostat提供充足且可预测的中期资源，并明确Eurostat总干事同时也是欧盟委员会的首席统计师，其在委员会内部统计事务(包括"其他统计")上的协调职能和权威应得到明确和大幅加强。

4.2 成员国层面的改革建议

对于成员国的NSIs和ONAs，报告提出了一系列具体建议(R18-R27)，核心是增强统计机构的财政确定性和运营自主权：

多年期预算

统计机构的预算应由行政和立法部门批准至少3-5年，而非目前通常的1年。预算应基于多年统计工作计划，包括法定义务、可预见的欧盟报告要求、IT现代化、网络安全、创新(包括AI应用)等。

预算执行自主权

预算获批后，执行必须完全由统计机构控制，任何支出阶段都不应需要外部机构批准。

人事自主权

统计机构应有法律授权决定其组织架构、当前和中期人员规模及构成、招聘政策和流程、职业发展路径、培训以及包括薪酬结构在内的工作条件，以使其在劳动力市场上具有竞争力。

灵活的资源重新配置

统计机构应能够基于成本效益和统计生产过程的演变需求，主动重新配置人力资源。

报告还强调了问责机制的重要性：预算执行和资源使用应由独立的国家机构(非政策实施机构)审计；统计机构应考虑接受私营部门声誉良好的外部审计师的年度财务审计并公布报告；应定期进行合规审计和运营审计；统计机构应自主制定详细的统计工作计划并发布透明的实施报告。

五、来自同行评审的证据

ESGAB分析了2021-2023年第三轮同行评审对27个NSIs的报告，提炼出九项具体建议(R27)，涵盖：

• 确保关键岗位(IT、数据科学、高级方法学家)的竞争性薪酬和全面的留任框架
• 为NSIs和指定的ONAs确保与法定义务和可预见的欧盟报告要求相称的多年基准拨款
• 为IT现代化、网络安全和创新建立多年、专项资金
• 消除对灵活人力资源管理和IT采购的不当法律和行政障碍
• 促进将能力框架与个人培训计划、职业发展和晋升标准挂钩的全面人力资源战略
• 实施按产品成本核算和关键统计流程的标准化时间/资源估算
• 为质量保证机构和委员会分配专门的人力和财力资源
• 采用长期劳动力规划和继任战略
• 审查和改革NSS融资模式

这些建议基于对实际运作中系统性问题的观察，为报告的分析提供了坚实的实证基础。

总结与启示

欧洲统计体系正站在数据革命的十字路口，面临着前所未有的机遇与挑战。一方面，数字化、大数据、人工智能等新技术为提升统计质量和时效性开辟了新路径；另一方面，资源不足、法律碎片化、制度僵化等系统性问题正在削弱ESS应对这些变革的能力。

资源的"充足性"不仅仅是数量问题，更是结构、灵活性、确定性和自主权的问题。 当统计机构无法招聘和留住关键人才、无法灵活调整组织结构、无法确定未来三年的预算、无法自主决定如何使用已批准的资源时，即使账面上的预算看似充足，实际上也是不充足的。

报告的33项建议构成了一个系统性的改革议程，通过法律和制度改革，赋予统计机构更大的独立性、灵活性和确定性，同时建立更强的问责机制。 这不仅关乎统计数据的质量，更关乎欧盟民主的健康——因为高质量、独立、可信的统计数据是循证决策和公共问责的基石。

ESGAB主席Alfred Camilleri在前言中的话值得深思："我们的任务不是阻止变革，而是引导变革。历史表明，新技术可以扩大机会，让每个人的生活更美好——但前提是我们普及获取途径，在变革时期支持劳动者，并建立奖励广泛贡献和参与的经济体系。" 这一理念同样适用于统计体系本身的变革。