泰和泰研析 | 对行政允诺行为司法审查路径的探讨——以《民营经济促进法》第70条为切入点- 大数跨境

泰和泰研析 | 对行政允诺行为司法审查路径的探讨——以《民营经济促进法》第70条为切入点

泰和泰律师

2025-10-31

导读：本文结合法律规定、相关案例、文献资料，尝试厘清对行政允诺行为的司法审查路径。

/ 引言 /

2025年5月20日，《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称“《民营经济促进法》”）正式实施。2025年5月30日，最高人民法院行政庭首次适用《民营经济促进法》第七十条，再审改判在行政允诺无法履行的情况下，政府向企业支付八百余万元补偿。《民营经济促进法》是首部专门关于民营经济发展的基础性法律，在此背景下，司法机关加强对行政机关不履行行政允诺的审查，以保障民营经济持续、健康、高质量发展。本文结合法律规定、相关案例、文献资料，尝试厘清对行政允诺行为的司法审查路径。

一

行政允诺行为的涵义与类型

行政允诺指行政机关为实现行政管理目标，依照法定职权和程序，就特定事项作出的给予公民、法人和其他组织物质利益或者其他利益的授益性行政行为。2004年1月14日，最高人民法院印发《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号），将行政允诺作为行政案件案由，由此，行政允诺行为明确被纳入行政诉讼受案范围。2020年12月25日，最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号），继续将行政允诺作为二级案由单列。2025年5月20日，《民营经济促进法》正式实施，第七十条规定“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”2025年7月30日，最高人民法院印发《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》，其中提到“妥善审理与经营主体密切相关的行政许可、行政协议、行政允诺等案件，依法遏制滥用行政权力排除、限制竞争行为，破除区域壁垒和地方保护，促进各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”《民营经济促进法》强调了行政机关应依法履行行政允诺，当因公共利益等原因需改变行政允诺时，行政机关也应对行政相对人的损失予以补偿，这从法律层面进一步督促行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。

相较于传统的行政行为，行政允诺脱胎于行政诉讼的司法实践，正如章志远教授所说“法官在个案裁判中展示了行政允诺自身的发展逻辑，为行政允诺的生存保留了法律空间。”[1]在司法实践中，行政允诺形式多样，包括会议纪要、政策文件等。准确界定行政行为是否构成行政允诺，才能正确适用行政允诺案由，开启对行政允诺行为司法审查的大门。

（一）会议纪要

行政允诺常见的形式是会议纪要，但并非所有会议纪要都属于行政允诺。构成行政允诺的会议纪要应内容具体、明确，对行政相对人的权利义务产生了实际影响，否则会议纪要仅属于过程性行为或内部行政行为。在实践中，一般结合会议纪要参与人员是否包括行政相对人、会议纪要是否送达行政相对人等要素，区分构成行政允诺的会议纪要与作为内部行政行为的会议纪要。

（二）政策文件

招商引资领域的行政允诺常表现为奖励办法等政策文件。值得注意的是，以政策文件为表现形式的行政允诺通常是向不特定人作出，但不能以“不特定人”作为认定行政允诺的标准，一些法院存在对行政允诺片面的理解，比如某中院以“不符合行政允诺对‘不特定对象’和‘单方行为’的法律特征”为由不予认定为行政允诺[2]，行政相对人上诉后，高院在二审中对此予以纠正[3]，行政机关不服向最高院申请再审，最高院裁定驳回再审申请，认可了高院的结论[4]。

（三）其他形式

除了上述常见的会议纪要、政策文件等形式，行政允诺在实践中有诸多表现形式，比如批复、承诺书、协议书等。值得注意的是，行政允诺与行政协议不同，行政协议的双方可以互相设定义务，而行政允诺仅是行政机关为其自身设定义务，不存在互设义务条款、违约责任条款等行政协议通常内容。尽管有些行政允诺是附条件的，但这种条件不属于义务，行政相对人未达成条件不会承担违约责任。

二

对行政允诺行为的司法审查路径

由于法律对行政允诺的规定并不明确，实践中法院对行政允诺行为的司法审查路径不一，本文大体将其归为以下两类：一是围绕行政允诺本身展开，遵循“是否构成行政允诺-是否实现行政允诺-未实现如何分担责任”的审查思路。二是将行政允诺的事项视为行政机关的法定职责，转入适用履行法定职责之诉的审查思路。该审查路径的依据在于：虽然行政允诺与不履行法定职责是两个并列的独立的二级案由，且“行政允诺”下设“兑现奖金”与“兑现优惠”两个三级案由，根据《关于行政案件案由的暂行规定》，案件应优先适用三级案由。但由于法律缺乏对行政允诺的具体规定，因此对许多兑现优惠类行政允诺行为，法院直接适用履行法定职责之诉的审查思路，比如在入库案例（2018）最高法行再205号中，裁判要旨指出“行政诉讼法第十二条、第七十二条所指法定职责，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及‘三定方案’确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责，长乐区人民政府不履行行政允诺属于不履行法定职责。”此外，在个别案例中，法院还会引入民事法律规范作为审查依据以综合性地展开判断。[5]

本文认为，可以按照“行政允诺是否合法-行政允诺是否达到兑现条件-未兑现行政允诺时的裁判结果”这一路径来全面审查行政允诺行为。

（一）行政允诺行为是否合法

《行政诉讼法》第6条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”最高人民法院行政审判庭在《最高人民法院行政案件案由暂行规定理解与适用》一书中指出，人民法院在受理当事人起诉后，通常应当按照行政允诺的整体运行过程进行审查，首先应审查行政机关允诺意思表示的合法性。法律保留与法律优先是依法行政的基本原则，根据这两大基本原则，并结合相关判决，本文总结出对行政允诺行为的合法性审查主要围绕以下两方面：

1、行政允诺作出主体

法律保留原则指行政机关作出行政行为必须有法律授权。行政法律规范可大致分为行为法与组织法，对于行政处罚等行政行为，行政机关的权限范围由行为法和组织法共同确定，行政机关不能仅凭组织法主张其有相应职权；但对于行政指导等行政行为，仅需要不超越组织法规定的职权范围即可，这便是法律保留中的“保留密度”不同[6]。对于行政允诺行为，结合案例可以看出，作出行政允诺的主体仅需具有组织法依据即可。

2、行政允诺的内容

法律优先原则指一切行政行为均不得与法律抵触。对行政允诺合法性要考量其内容是否违反法律法规的禁止性规定。

综上所述，行政允诺应当由具有组织法依据的主体作出，并且内容不能违反法律法规禁止性规定。

（二）行政允诺是否达到兑现条件

合法的行政允诺是行政机关兑现行政允诺的前提，但不是所有合法的行政允诺行政机关都有兑现义务，对于一些附条件的行政允诺，法院还需考量行政相对人是否满足条件。对于条件不成就的行政允诺，行政机关不负有兑现义务。

（三）未兑现行政允诺时的裁判结果

1、判决行政机关兑现行政允诺

对于行政机关应兑现而未兑现行政允诺的情形，法院一般会有两种裁判结果：一是作出履行判决，即法院仅判决行政机关兑现行政允诺，但不认定具体金额，而是由行政机关自行确定；二是作出给付判决，即法院判决行政机关兑现行政允诺，并明确应兑现的具体金额。虽然履行判决可以避免司法权过度干预行政权的问题，但是给付判决更有利于实质性化解行政争议，近年来，越来越多判决直接认定行政机关应履行行政允诺的具体金额。因此，本文认为，若根据已经查明的事实能够确定具体金额，即不存在行政裁量空间的情况下，法院应当在判决兑现行政允诺的同时确定应兑现的金额。

2、行政允诺客观上无法兑现时，行政机关应予以补偿

当行政允诺因公共利益等客观因素无法得到兑现时，行政机关应对行政相对人的损失予以补偿。在《民营经济促进法》颁布前，法院大都根据信赖利益保护原则、公平原则等法律原则，要求行政机关予以补偿。2025年5月20日，《民营经济促进法》正式实施，第七十条规定“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。”该条款为规范行政允诺行为提供了直接的法律依据，即行政机关因国家利益、社会公共利益改变行政允诺的，应对行政相对人受到的损失予以补偿。《民营经济促进法》的出台，为司法机关加强对行政允诺行为的审查提供了有力的法律依据和指引，进一步督促行政机关切实履行行政允诺，维护政府公信力。