银行卡收单业务受理终端监管政策演进及影响探析

2002年之前，国内消费者尚未形成银行卡刷卡消费习惯。各商业银行间、商业银行内部不同地区分支行间，在收单业务上存在系统分散、业务标准不统一等问题，国内尚未形成统一的银行卡收单市场。尤其是2001年我国加入WTO后，银行卡市场直面国际银行卡组织的竞争挑战，为解决国内银行卡产业缺乏统一规划的问题，2002年3月，经国务院同意，中国人民银行批准成立中国银联，首要目标是实现银行卡的全国联网通用。因此，当时的收单业务侧重于促进全国无障碍刷卡，人民银行针对受理终端的监管重点是要求各收单机构（主要是商业银行）按照人民银行的业务规范和技术标准完成受理终端改造。该阶段受理终端监管主要文件、监管要求及影响详见表1。

除了2017年1月出台的《中国人民银行关于强化银行卡受理终端安全管理的通知》外，该阶段人民银行针对受理终端的监管措施主要基于已出台的监管文件，并随着时间推进和形势发展，不断叠加新的监管要求。该阶段受理终端监管主要文件、监管要求及影响详见表2。

2021年10月，《中国人民银行关于加强支付受理终端及相关业务管理的通知》（以下简称《通知》）形成了较为完善的受理终端管理模式。《通知》自2022年3月1日起施行，围绕受理终端的生产制造商、收单机构、清算机构三个主体和受理终端生产与登记管理、入网管理、退出管理三个方面进行政策制定，力求实现对受理终端的全方位监管。相比之前的监管措施，《通知》实现了以下六个方面的提升。

（1）压实收单业务主体责任

《通知》将“谁入网，谁负责”原则进一步细化为“谁的终端谁负责”和“谁的网络谁负责”，压实收单机构收单业务主体责任和清算机构清算秩序维护的责任。2017年8月，网联清算有限公司注册成立，经过两年多的筹建，2019年11月正式成立，主要负责非银行支付机构网络支付业务资金清算业务；2020年6月，连通（杭州）技术服务有限公司获得了银行卡清算业务许可证，可在我国境内拓展成员机构、授权发行和受理“美国运通”品牌的银行卡，成为国内第一家中外合资的清算组织，并于2020年8月正式营业。国内清算市场呈现出多方执业的局面，因此，监管机构需要就设备终端和网络终端分别明确相关方的风险和责任。

（2）扩大终端信息报送主体

《通知》将报送终端信息的主体范围进一步扩大到生产厂商。2017年1月发布的《中国人民银行关于强化银行卡受理终端安全管理的通知》仅要求收单机构向清算机构银行卡受理终端注册管理平台报送受理终端注册信息，但未明确注册信息包含的具体内容。而《通知》要求将报送主体扩大到生产厂商，且明确报送的要素为终端序列号、序列号密钥及对应的收单机构名称。此举能够进一步对受理终端展开溯源管理，确保终端的真实性，防止收单机构通过伪造、变造终端，接入虚假商户，避免产生资金风险，并限制技术参数不合规终端入网。

（3）进一步明确终端与商户“五要素”对应关系

《通知》在保证了终端真实性的基础上，进一步限定一台终端只能对应一个终端序列号和一个特约商户，并且要求收单机构建立终端与商户“五要素”对应关系，即终端序列号与收单机构代码、特约商户编码、特约商户统一社会信用代码（小微商户为其主要负责人有效身份证件号码）、特约商户收单结算账户、终端布放地理位置相对应，确保该关联对应关系在支付全流程的一致性和不可篡改性。建立“五要素”的关联关系，可确保交易的真实性，防范移机、套现、转移非法资金等业务风险。

（4）进一步完善终端全生命周期管理

终端全生命周期管理主要是通过清算机构在商户资金清算的各环节加强对终端信息、商户信息等要素的真实性校验核对，并最终赋予该终端全部或者部分资金清算功能实现。主要体现在以下几个环节。

在受理终端入网环节，清算机构要核验收单机构报送的终端入网信息和合作生产厂商报送的终端登记信息，核验不一致的不得入网，同时，银行卡受理终端应具备密码识别能力，确保终端发起交易可被准确追溯。

在受理终端在网环节，《通知》对申请变更支付受理终端布放地理位置的特约商户真实性要求更加严格，要求收单机构重新核实商户身份信息，避免商户将受理终端用于非法场所的交易。同时，《通知》强化了终端管理惩戒责任，清算机构核对交易信息和支付受理终端时，发现“四要素”（终端序列号、收单机构代码、特约商户编码、交易位置）信息不一致的，或收单机构未按期反馈排查结果的，应当采取限期整改、延迟业务清算、降低业务额度、暂停交易等必要风险防范措施。

在受理终端退网环节，《通知》进一步要求收单机构应当在关闭受理终端业务功能后2日内，将受理终端注销信息报送至清算机构。清算机构收到受理终端注销信息之日起，停止为该受理终端发起的业务提供转接清算服务，直至该受理终端按规定重新入网。

（5）进一步扩大受理终端的管理范围

根据业务形态的发展，《通知》对不同种类的受理终端提出管理要求：一是参照使用传统银行卡受理终端监管标准管理条码支付受理终端（如卡码复合智能终端等）。二是对于仅具备条码读取或展示功能、不参与发起支付指令的条码支付辅助受理终端（如扫码枪或盒子、显码设备、静态码牌等），要求收单机构以特约商户编码代替银行卡受理终端序列号，建立“四要素”的关联对应关系。

（6）进一步完善受理终端地理位置监测手段

《通知》进一步明确提出受理终端原则上应当具备定位功能，要求收单机构运用定位技术开展地理位置监测。对于不具备定位功能的条码支付辅助受理终端，要求收单机构通过付款人的交易位置或其他关于移动终端实际位置的推算方式进行终端交易位置监测，防范终端滥用风险。同时，较之前只要求收单机构单方面监测受理终端位置，《通知》进一步引入清算机构进行受理终端位置信息核验的规定，具体方式为：清算机构通过条码支付付款服务机构传输的付款人移动终端位置信息，或其他关于支付受理终端实际位置的推算方式，对支付受理终端位置进行核验。

《通知》基本确立了当前及今后一段时间内受理终端的监管发展方向，但要落实《通知》要求，进而实现监管目标，面临着以下难点。

不同类型受理终端改造工作存在较大差异。银行卡受理终端、支持自主交易上送的条码终端改造量大，条码辅助终端、码牌改造量较小。不同终端类型的改造方式存在差异，智能终端可以通过远程升级实现，传统POS机具等老旧终端、不具备序列号上送条件的终端均需要上门更换。收单业务普遍利润较低，银行机构可将其他业务营收用于设备改造，但对于支付机构而言，改造资金短缺情况明显。

虽然《通知》出于避免重复建设的考量，指出清算机构银行卡受理终端注册管理平台可以委托其他机构建立，但是从实际情况来看，国内的三家清算机构更侧重于自建系统，这就会增加收单机构的信息报送工作量，需要同时向网联和中国银联报送，有可能还需要向连通公司报送。清算机构需要采集特约商户核心入网信息，并推动收单机构补充完成商户信息报送。事实上，银行机构的改造进度相对支付机构明显较快，支付机构由于资金缺口问题改造进度较慢。

《通知》要求围绕银行卡受理终端进行全生命周期管理。收单机构应当建立银行卡受理终端序列号与“五要素”的关联对应关系，在办理银行卡受理终端入网时将相关信息报送至清算机构，确保该关联对应关系在支付全流程中保持一致和不可篡改。该规定的严格执行，实现了透明传送收单交易信息，可有效防范特约商户“移机”“套码”等风险，彻底解决收单市场虚假商户、“大POS”、资金“二清”等违法违规现象，有力斩断跨境赌博等犯罪“资金链”，为打击治理电信网络诈骗、网络赌博等非法活动塑造健康有序的收单市场环境。同时，“一机一码”也有利于保护商户权益，商户使用POS收款后如发生资金未及时到账等问题，即可找到收单机构溯源交易，使其权益得到有效保障。

目前，收单市场中仍有商户使用非同名账户结算的情况，主要表现：一是夫妻店的形式，经营者注册营业执照时将亲属登记为法人或者负责人，但经营过程中为便于记账，不用法人或者负责人的银行账户进行结算，并以签署委托结算书的形式设置收单结算账户；二是借照经营的情况，同一店面转租给下家时，下家经营者未办理营业执照的变更，以上一家经营者办理的营业执照申请商户入网，并设置异名结算账户。《通知》要求收单机构将特约商户的收单结算账户上报给清算机构，并由清算机构负责核对校验。该政策实施后将直接暴露收单机构设置非同名结算账户的问题，从而能够推动收单机构严格落实同名账户结算有关要求，加强商户的真实性审核。

《通知》明确约束个人收款条码的范围与用途，对于具有明显经营活动特征的个人，条码支付收款服务机构应当为其提供特约商户收款条码，并参照执行特约商户有关管理规定，不得通过个人收款条码为其提供经营活动相关收款服务。如该条规定严格落实，条码支付收款服务机构需要将个人收款码转化成特约商户收款码，严格按照特约商户收单模式的要求，收取特约商户刷卡手续费。同时，收单机构、发卡银行、清算机构将针对该类商户进行刷卡手续费的重新分配。

2022年2月发布的《中国支付清算协会关于优化条码支付服务的公告》强调进一步优化营商环境，提供更加精准和便捷的支付服务，现行“个人收款码”不关闭、不停用、功能不变；新设“个人经营收款码”，用户可自由选择使用“个人经营收款码”，使用过程服务体验不变，并且赋码过程免费，同时可享受更高效的交易对账等服务。因此在手续费收益分配上，个人经营收款码与原先的个人收款码并无差异，不会造成刷卡手续费收益重新分配的情况。对于那些需要对个人经营情况进行交易对账管理的个人，将逐步要求其使用个人经营收款码开展经营活动收款。长远来看，《通知》关于规范个人收款码的相关要求将进一步提升对个人经营者和小微商户的收单服务质量，促进收单业务健康有序发展。

（文章仅代表个人观点，与作者所在单位无关）

本文刊于《中国信用卡》2023年第9期

责任编辑：崔嘉桐

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