国际法学刊 | 龙杰、陈文真：商业航天国际损害赔偿责任的主体认定与责任划分

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航天技术的发展与成熟促使商业航天产业不断进步与扩张。探索外空的市场需求及潜在利益吸引众多政府主体与非政府主体参与商业外空活动，私营实体在商业航天中的角色日益重要。国内外商业航天企业相继发射涵盖空间实验、通信、遥感、探测等领域的卫星，部分民营航天企业正在推进发射数千颗乃至数万颗卫星的星座计划。从长远趋势来看，商业航天正从政府主导探索迈向私营实体占比递增的阶段，国家和政府的角色逐渐转变为侧重支持与监管。在中国，政策利好为国内商业航天市场壮大提供了强大动力，航天强国建设已被纳入加快建设创新型国家的重要方面，中国国务院《2025年政府工作报告》对“商业航天”的产业定位从“未来产业”跃升为“新兴产业”，体现了产业经济转型升级需求与国家战略布局要求。然而，我国迄今尚未出台综合性航天基本法，国内航天政策法规体系相对滞后，商业航天法制保障薄弱。作为航天大国，中国有必要从国际、国内两个层面推动商业航天制度的建立与完善，以促进商业航天的长远发展。

商业航天的快速发展致使空间物体数量激增，各类功能性空间物体的致损风险也随之上升。如美国一颗商业卫星曾与俄罗斯军用卫星碰撞，该事故产生数千空间碎片；SpaceX的星链卫星也曾险些与欧洲航天局气象监测卫星在外空相撞。商业航天带来的新情境不断冲击着原则性、基础性的外层空间国际责任制度，多元实体广泛参与使损害赔偿责任问题更为复杂，责任主体基本规则难以应对新挑战，进而引发国际损害赔偿责任承担主体不清、各国相互推诿、责任承担不合理等问题，且缺乏对国际规则的合理解释与协同适用。面对商业航天潜在责任风险，诸多研究从私营实体角度审视国际责任规则的适用，或探讨私营实体直接承担国际责任的正当性、合理性与必要性，或主张在外空商业化背景下重构国际责任制度，还有不少关于国内立法监管外空商业活动责任与保险问题的研究。国内外已有研究成果为本文提供了有益的借鉴参考，但以责任主体（包括国家和私营实体）为视角进行系统分析的研究较少。鉴于此，本文从商业航天国际损害赔偿责任主体现有认定框架引入，阐明确定责任主体的法理基础、认定原则与主体范围，结合商业航天发展现状剖析多元主体、复杂环节及碎片化履责给责任主体机制带来的挑战，尝试为商业航天国际损害赔偿责任主体制度的完善与优化提出具有针对性和可行性的建议，为中国商业航天制度体系的构建提供可能路径。

无论商业航天活动由国家抑或非政府主体开展，一旦相关活动的空间物体造成国际损害，国家需依据《外空条约》和《责任公约》承担损害赔偿责任。

（一）认定基础：国家的国际责任主体资格

国家作为国际关系的主要参与者与国际法的基本主体，也是国际责任的主要承担者。法律意义上的国际责任（Responsibility）与赔偿责任（Liability）概念有别，前者特指一国违反应遵守的国际义务后所负之责，义务来源涵盖各类国际法渊源；后者更强调一国行为致损后应承担的后果，强调预防与制止法律不禁止的行为造成有害后果。围绕国际责任，联合国国际法委员会起草了凸显国家作为国际责任主体的《国家对国际不法行为的责任条款草案》与《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》，草案条款及相关注释被普遍视为国际习惯法范畴。

法律实证主义从道德层面论证“两个无辜的人中造成损害的人承担损失”准则，对责任主体依据法律接受惩罚或赔偿进行阐释。该准则在一定程度上适用于国际关系，即一国因违反睦邻友好原则对另一国造成损害需负责。国家实践已将该原则引入国际法领域，在“特雷尔冶炼厂仲裁案”中，法庭提出“一国不得对另一国造成损害”的一般国际法原则。该原则源于罗马法系基本法律原则“以不损害他人财产的方式使用自己的财产（sic utere tuo ut alienum non laedas）”，在“科孚海峡案”与“核试验案”中，国际法院的判决均体现了该原则。当一国商业航天活动对无辜另一国造成损害时，国家作为国际人格者具有承担国际责任的主体资格，应采取弥补措施以恢复受损的国际关系，从而公平地维护权利与利益的完整状态。

从权力孕育责任的视角出发，国家行使权利与履行义务是拥有主权的一体两面。国家主权平等这一基本原则要求一国负有尊重他国主权与利益之义务，以促使他国对本国权利和利益给予同等尊重。尤其是在涉及全人类共同利益的外层空间这一公域，各国利益相互依存度进一步加深，强化了国家间相互尊重主权和利益的互惠关系。国家主权权能是国际责任的内在机理与逻辑构成，国家对商业航天活动造成的损害负责，体现了国际社会对负责任主权的追求，发挥着维护国际和平与安全秩序的规范作用。

（二）认定原则：私主体行为国家担责

相较于一般法律责任，以国际关系为框架的国际责任在责任构成、归责原则及担责形式等方面具有特殊性。受传统历史阶段影响，传统国家责任理论认为国际责任存在去个人化的法律拟制，个人造成和遭受的物质损害常转化为该个人所属国的损害行为与求偿权利。传统一般国际责任中，私人行为归咎于国家的三种情况为：其一，行为在国家指示、命令或控制下实施；其二，行为由该国立法、行政、司法或行使其他职能的国家机关作出；其三，行为得到国家确认和采纳。私人行为归咎于国家要求行为与一国政府存在一定联系。与一般国际责任有所区别，《外空条约》所规定的外空活动国际责任具有其特殊性，主要表现在无论国家对商业航天活动的参与程度如何，一国私人实体实施的不法行为都直接且明确地归责于该国家。

《外空条约》作为国际空间法的“宪章”，其第6条、第7条载明了与责任相关的基本原则和核心规范，对私营实体的外空活动产生重要影响。《外空条约》第6条明确各国有义务确保本国政府与非政府实体的一切外空活动不违反《外空条约》的任何义务和国际规则，要求国家对该国私营实体所从事的外空活动承担国际责任。该条间接允许包括私营实体在内的非政府实体开展空间活动，但有两个附加条件：一是国家授权并持续监督该活动，以确保其符合《外空条约》规定；二是国家对其活动承担国际责任。 若私营实体在外空开展的活动违反国际义务，国际层面的潜在责任将由国家且只能由国家承担，即私人行为国家担责。这一责任主体认定原则决定了国家对其私营实体所从事的商业航天活动承担国际责任，从而使私营实体开展空间活动时受国家法律规范约束。各项国际空间法条约所载的空间物体登记要求、各国针对私营实体制定的许可规范以及政府和各国航天机构对外空活动的监管，均体现了国家实践对《外空条约》第6条一般解释的认可。

（三）认定范围：以“发射国”为限

《外空条约》第7条紧随第6条之后，以发射要素为标准进一步限定了需承担国际损害赔偿责任的国家范围，其条文规定：“凡进行发射或促成把实体射入外层空间（包括月球和其他天体）的缔约国，及为发射实体提供领土或设备的缔约国，对该实体及其组成部分在地球、天空或外层空间（包括月球和其他天体）使另一缔约国或其自然人或法人受到损害，应负国际上的责任。”第7条虽未明确提出“发射国”概念，但为后续《责任公约》确立“发射国”的法律地位并具化概念内涵奠定了重要基础。

针对空间物体的国际损害赔偿责任主体，《责任公约》作出专门规定并延续了私人行为国家担责的责任认定原则。《责任公约》第1条（c）项明确规定，共有四类国家应对所发射的空间物体造成的损害承担赔偿责任，即“发射”空间物体的国家、“促使发射”空间物体的国家、“自其领土发射”空间物体的国家、“自其设施发射”空间物体的国家。这四类国家均属发射国，私营实体从事商业航天活动造成的损害赔偿责任由发射国承担，且无损害赔偿层级顺序之分，四类发射国平等地对所发射的空间物体造成的损失负有赔偿责任。

将赔偿责任施加于与发射空间物体活动有关的国家，旨在保障受害方能够确定一个及以上的责任主体，确保有责任的当事国无法逃避损害赔偿责任。《责任公约》第4条、第5条及第22条规定了共同责任主体的责任划分制度，确立了外空活动共同参与者之间的连带责任制度，索赔国有权对任何单一共同参与者提起诉讼。其一，当两个及两个以上国家或政府间国际组织共同完成发射作业并造成损害时，上述国家或政府间国际组织应承担共同及分别责任。“共同及分别承担赔偿责任”包括以下情况：（1）不属于同一国际组织的几个国家从事发射空间物体所产生的共同及分别承担赔偿责任；（2）政府间国际组织发射空间物体时，受害国可根据公约规定向该国际组织或该国际组织的任何或所有发射国提出赔偿要求；（3）从其领土或设施上发射空间物体的国家应视为共同发射国，也应对空间物体造成的损害共同及分别承担责任。其二，当一发射国的空间物体对另一发射国的空间物体或人员造成损害并进一步导致对第三国或第三国的自然人和法人造成损害时，则前两个空间物体的发射国对第三国共同承担损害赔偿责任。上述两种情形的区别在于损害产生方式不同，前者损害由多个国家或组织共同完成的发射作业直接造成；后者损害为间接损害，即一个发射国的空间物体对另一个发射国的空间物体或人员的初始损害间接导致对第三方的损害。

《外空条约》和《责任公约》对国际损害赔偿责任的规定，是起草条约所处历史阶段与政治背景的产物。国际空间法框架的制定预设了国家垄断航天活动的前提，认为私营实体受技术和成本制约，难以成为外空活动的主要参与者。尽管《外空条约》第6条、第7条将外空损害赔偿责任直接分配给国家，但商业航天产业的动态变化削弱了基础性责任条款及有关术语的确定性。商业航天中多元的主体与复杂的环节，对责任条款的解释和适用提出了更多要求，简单的责任划分规定显得过于宽泛，原则性、基础性的国际损害赔偿责任主体制度在解决商业航天带来的问题时面临新的困境。

（一）主体多元化导致的“发射国”泛化

在《责任公约》起草之时，仅有法国EUROSPACE公司、加拿大TELSAT公司以及美国COMSAT公司这三家私营或公私混合企业参与空间活动， 各国政府被视作拥有足够能力执行外空任务的唯一实体。 随着航天技术的成熟、成本降低以及机会增多，各国商业航天产业呈现出国家和政府主导，私主体相继入场的格局。私营实体参与商业航天活动的程度不断加深，参与主体的多元化是复杂、综合的商业航天产业发展的必然结果。

依据《责任公约》，符合以下条件的国家可归于“发射国”范围，需承担空间物体造成损害的赔偿责任：一是发射空间物体的国家；二是从其领土发射空间物体的国家；三是从其设施发射空间物体的国家；四是促使发射空间物体的国家。前两个标准可通过发射行为本身直接识别，因为从事发射行为的国家和提供领土的国家数量有限。而对于“设施”和“促使发射”的解释存在固有争议，在商业航天活动情境下变得更为复杂。早在2004年，联合国和平利用外层空间委员会就在《适用“发射国”概念》决议中建议“各国考虑根据《责任公约》就联合发射或合作方案订立协定”。 但因航天活动长期由国家主导，即便存在联合发射情况也仅涉及有限的国家主体，便于认定责任主体“发射国”。然而，在商业航天产业链中，私营实体承担了部分原本属于国家行为体的职能，符合“发射国”定义的国家范围随之泛化，影响着国际损害赔偿责任的认定、划分与承担。例如，在俄罗斯军用卫星Kosmos 2252与商用卫星Iridium 33的碰撞事件中，美国公司拥有的商用卫星Iridium 33在俄罗斯航天港发射，美俄均为商业卫星Iridium 33的发射国。两国对Iridium 33管辖权归属的商议结果决定了碰撞损害究竟是国际损害赔偿问题还是国内损害问题。若两国无法达成一致意见，索赔程序将陷入僵局，致使受害方无法获得公平合理的补偿。商业航天责任主体“发射国”的泛化削弱了《外空条约》和《责任公约》的效力，造成责任主体身份的不确定性，迫使商业航天外空损害的相关方围绕程序性问题而非核心的实质赔偿进行争辩。

合作建设发射设施的私营实体多元化致使认定“设施”归属国趋于复杂。设施可为任何物体或区域，国家通过登记或其他扩展管辖权的方式将其纳入主权范畴。 设施的地理位置决定其受何国法律规制。在国家主导的航天活动中，鉴于发射的安全、效率与便利，发射空间物体的设施通常位于一国领土范围内，国家依领土主权对该设施拥有主权和管辖权。然而，在商业航天活动中，私营实体的发射设施因发射活动类型与复杂程度而变化，在公海等非领土区域发射空间物体成为可能，如私人企业在国际水域上的浮动发射平台。国家通过特殊的管辖权扩展机制声明对非领土性设施的主权，如登记、牌照发放或其他形式的国家承认。当分属不同国家的多个私营实体合作建造或运营发射设施时，若认定所有相关国家皆为“从其设施发射空间物体的国家”，则符合条件的责任主体范围将扩大。针对多国合作的情况，有学者主张依据各私营实体或国家对发射设施的具体财产权和经营权来认定“发射国”，即拥有足够权益份额或管理控制权的国家方可被认定为“从其设施发射空间物体的国家”。但为权利和利益份额划定客观标准或界线并非易事，尤其是当私营实体的登记地与主营业地不同时，问题将更为复杂，符合“发射国”定义的责任主体范围也更为广泛。

参与主体的多元化使得对“促使发射”的界定面临困境。《责任公约》的中英俄文三种标准文本对此术语的解释并不一致，中文的“促使”通常意为“助力以达某一目的”；英文中“procure”通常指主体为发射行为付出成本并获取某种利益；俄文中“oprahhsyer”通常指国家对发射行为进行管理。由于发射空间物体对人力、财力和技术要求颇高，在空间活动发展初期，空间物体的所有人、经营人、发射人通常为同一国家。该国负责统筹发射全流程事宜，建造发射所需设施，并从其管辖领土发射空间物体，四类发射国实质上指向同一国家。而在商业航天的外空活动中，原材料供应、卫星制造、发射服务提供、财务投入、操作控制等方面对资金、技术和资源要求较高，一个商业航天企业背后可能涉及多个私营实体及其所属国家，识别哪个国家最终“促使”该空间物体发射成为难以避免的困境。学术界提出多种理论以确定“促使发射”空间物体的国家。多数学者认为“促使发射”可理解为“积极且实质性地参与发射”， 而国家所表现出的“积极”态度和“实质性参与”行为则是需进一步探讨的议题。一些学者提出将所有参与外空活动的国家皆视为发射国，无论参与采购、制造、运输等环节中的哪个部分，皆为积极推动和确保发射的体现。与“发射设施”面临的窘况类似，若分属不同国家的私营实体共同“促使发射”，将面临发射国数量过多的情况。如何分辨具体行为并定义该行为构成对发射的“促使”，影响着各参与国在分担国际损害赔偿责任中的角色，是界定责任主体需明确解答的难题。

（二）产业商业化造成的“责任主体”不一

商业航天产业链复杂，所涉要素众多。以发射全过程为线索，商业航天活动可分为发射前阶段、发射阶段以及发射后阶段（见图1）。产业链延长与商业化程度加深的突出表现之一是在轨商业空间物体所有权的转移，尤其是在轨商业卫星的转移。然而，国际空间法的硬法性规定和软法性文件均未提及“所有权”这一术语，仅《登记公约》通过登记要求将空间物体与国家关联，明确登记国应为发射国，赋予特定国家对商业外空活动所涉空间物体的“管辖权”与“控制权”。无论商业航天私营实体为单一国家国内实体，还是国际私营实体，只要一国并非商业卫星的发射国，即便该国取得商业卫星所有权，也因缺乏法律依据而无法成为发射国，更无法成为享有空间物体管辖权和控制权的登记国，故而不具备合法的责任主体资格。当事实上的责任主体与法律上的责任主体不一致时，国际损害赔偿的责任认定与分配容易陷入混乱，致使受害方在求偿过程中面临阻碍。

随着商业卫星数量持续增加且功能日益复杂，对商业化空间物体所有权在轨转移的需求愈发迫切。国际损害赔偿责任制度以原始发射国为责任主体，未考虑空间物体所有权变更的可能性，亦未设定相关特别规则。在商业航天中，私营实体间的商业化空间物体所有权转移较为常见。在现有的外空活动国际损害赔偿责任主体制度下，不同国家私营实体间的空间物体所有权转移，可能导致事实责任主体与法律责任主体不一致，进而影响求偿程序效率与损害救济公平性。

当商业空间物体所有权从原始私营实体转移至非发射国的私营实体后，非发射国需依据《外空条约》第6条授权并持续监督空间物体活动。《责任公约》对发射国责任的规定与界定将私营实体与国家相联系，明确国家对私营实体的空间物体所开展的商业航天活动负有国际损害赔偿责任。依据商业惯例，双方在转移空间物体所有权时会签署空间物体买卖双方责任分配协议，对空间物体管辖权和控制权事项以及该空间物体转让后造成的财产或人员损害赔偿责任进行具体规定，以重新分配权利义务。此双边协定属于空间物体的重大变更情形，理应告知联合国秘书长并在联合国登记册中进行补充变更登记。然而，由于《外空条约》和《责任公约》仅规定发射国和登记国的确认规则，未涉及发射国和登记国身份的变更与消失，发射国不因空间物体权属变动而失去发射国法律地位，相应的权利义务亦不发生改变。

即便原始发射国不再实际控制商业空间物体，仍须依国际法规定对该物体造成的损害承担国际责任。 受让商业空间物体的非发射国虽为事实上的责任主体，但因无法获得发射国或登记国地位，不能依据《责任公约》承担国际损害赔偿责任。所有权转移至非发射国的商业空间物体若造成损害，受害方根据国际规则只能向法律上的责任主体即原始发射国求偿，而事实上的责任主体却不得参与法定求偿程序。国际损害赔偿的解决涉及国家利益与国际政治因素，本就需历经较为复杂的商议过程。界定空间物体造成的损害还牵涉专业技术要素与外空地缘政治，对妥善解决国际损害赔偿提出更高要求。

受害方需先向原始发射国索赔，再由原始发射国向非发射国追偿，致使求偿程序过于繁复，给本无实际过错的原始发射国施加过重负担，或有显失公平之嫌。 并且，此举可能会降低受害者依据《外空条约》第7条和《责任公约》寻求救济的效率与便利性，因为原始发射国与受让国之间签订的有关变更损害赔偿责任主体的内部协议有可能使二者相互推诿责任。依据基本的物权理论，风险随商业空间物体所有权的转移而转移。商业空间物体新所有者享有该物体带来的利益，亦应对相关外空活动造成的损害负责。发射国作为永久责任主体的单一界定标准违反了权责统一的基本理论与商业交易中的公平合理原则，事实责任主体与法律责任主体的不一致致使国家间、私营实体与国家间、私营实体间的在轨商业空间物体权利义务关系陷入混乱，既对原始发射国提出过高的监管要求与责任负担，也给受害者高效求偿带来消极影响。

（三）责任复杂化引发的内部划分难题

在国际层面，国家之间的损害赔偿责任划分可能出现“挑选责任主体”及责任分配不公的现象。一方面，商业航天海上发射平台的存在为“挑选责任主体”留存了可能空间。虽参与建设发射设施的国家都可能被纳入发射国范围，但无论其他参与主体最终是否成为发射国，登记发射设施的发射国因享有对设施的“准属地管辖权”而与设施存在实际联系，有义务对与发射设施有关的外空活动承担法律责任。 受商业利益驱动，商业航天私营实体在选择海上发射平台或移动发射设施的登记地时，为寻求更便利的发射状态及性价比更高的在轨维护方式，更倾向于选择能提供最大责任庇护或要求最低安全预防措施的“方便旗”国。 责任与保险要求更为宽松的国家可能参与更多商业卫星发射活动，这不仅会增加灾难性商业航天损害事故发生的可能性，还会妨碍受害方获得公正赔偿。

另一方面，每家公司开展的活动及参与程度各异，若按照“发射国”的识别标准将这些国家一概认定为需平均承担国际损害赔偿责任的主体，责任极有可能不公平地强加于某些国家。例如，一国仅为支持私营实体的商业航天研发工作投入资金，与后续发射活动无关，认定该国为“促进发射”的发射国，将要求其承担商业航天活动全过程的潜在风险，无疑给投资方施加了过重的责任成本。若继续依照《外空条约》和《责任公约》的国家管辖权基本模式对商业航天活动进行责任分配与履行，对损害的救济将变得低效且不公。

在国家层面，国家与私营实体之间的损害赔偿责任划分同样存在困难。私主体行为国家担责的责任主体认定原则意味着风险与责任相分离，即便国家本身并无直接造成损害的意图，仍需承担私营实体在外空从事商业航天活动所导致的损害。国际空间法体系所确立的原则性国际损害赔偿责任规则缺乏针对商业航天的管理细则，为国家的内部监管留存了充足空间。《外空条约》第6条要求国家对私营实体的外空活动进行授权与监督，许多国家通过颁布商业航天许可证规范、合规条例以及保险责任要求等方式来履行授权和持续监督义务，进而分配国家在国际层面为本国私营实体商业航天活动所承担的国际损害赔偿责任。国家既要考虑制定何种商业航天责任法规不会阻碍产业发展，又要确保商业航天活动具有盈利的实际可能性，以促进商业航天市场的扩大；同时，一国自身的经济水平、技术能力以及法律理念也会影响国家政策和法规的制定、解释与执行。在控制商业外空活动的风险与推动商业航天市场的发展之间达成平衡难度较大，国内规范的制定需要历经全面的市场考察与审慎的论证研究。

国际损害赔偿责任规则影响着从事商业航天活动的相关当事方，包括国家和私营实体，强调公平、恰当地适用于特定情况，并有效分配和利用有限资源。 责任主体制度的规范性、公平性与效率影响着各国对有关责任规则的接受和适用程度。从长远发展视角看，私营实体负责任的行为是决定商业航天可持续发展的重要因素之一，排除私营实体的责任将反向鼓励其牺牲外空活动的安全性与可靠性。在具有商业性质的高风险活动中，国家为确保受害者能及时、充分获得赔偿而采取的措施包括分配经营者的赔偿责任。 完善监管和制约商业航天活动主体的国际损害赔偿责任规则，对有效规制和规范相关主体行为具有积极影响。商业航天市场的蓬勃发展和持续扩大将吸引更多私营实体参与商业外空活动。参考国际社会在民用核能利用、航空飞行、国际河流和共同水域利用、海洋开发、远洋石油运输等领域较为成熟的国际损害赔偿责任主体制度，可总结出以下两种可供选择的责任主体制度及其责任划分模式，以督促商业航天私营主体在复杂的产业链中谨慎开展外空活动。

（一）模式一：赋予私营实体国际损害赔偿责任主体的资格

《关于核损害的民事责任的维也纳公约》与《核动力船舶经营人公约》规定：国家保证商业运营者的赔偿责任，且在商业运营者赔偿不足的情况下，以财政资金补充赔偿商业运营者无力赔偿的部分。 关于核电厂运营商的损害赔偿责任，《关于核能领域中第三方责任的公约》建立了“私营实体—国家—其他成员国”的分级责任制度，明确对核损害的赔偿金额最高可达15亿欧元。 公约要求每个缔约方制定法律，确保“运营商对任何一次核事件造成的核损害的责任不得少于7亿欧元”。 超出此数额的部分，由核活动所在国负责赔偿7亿至12亿区间欧元的差额，剩余成员国承担12亿欧元至15亿欧元区间的剩余资金。 与之类似，作为国际法未加禁止的活动，商业航天活动也存在造成跨界损害的可能性，外空活动一旦发生事故或意外，就有可能在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成损害，引发国际损害赔偿问题。 并且，商业航天活动的运营者也为私营实体，经主管当局批准和许可从事实际的运营行为。 因此，可以参照私营实体与国家双重主体共同承担国际损害赔偿责任的双重责任主体模式，考虑赋予商业航天私营实体国际损害责任主体的法律地位，无论私营实体是否具有国际性。借鉴核损害分级责任制度，调整商业航天责任体系，由国家与私营实体在国际层面共同承担对外国受害方的损害赔偿责任。

综合市场动态表明，商业航天产业是处于黄金时代初期的庞大行业，全球商业航天产业的收入将从2019年的3500亿美元增加至2040年的1.1万亿美元或更多。 主要商业航天企业利润率不断上升， 估值极高。 并且，未来几年将有更多实体进入公开市场，为商业航天企业提供新的资金支持。 商业航天企业拥有直接负责其运营的财务实力，由这些私营实体承担空间活动损害的首要限额责任具有现实可行性。基于责任自负原则，有一定经济能力的私营实体作为外空商业活动的直接行为者，理应且能够在一定限额内对商业航天活动造成的损害承担赔偿责任。私营实体获得商业航天活动许可证的前提是强制购买第三方责任保险，在造成损害后于保险范围内对受害方承担第一梯度赔偿责任。如果损害赔偿额超过私营实体的责任限额范围，则由私营实体的主要责任归属国在第二梯度承担补充赔偿责任。如仍有未赔偿部分，再由其他发射国就第三梯队的赔偿金额共同承担责任，这部分责任可通过设立国际赔偿基金来实现。国际赔偿基金的资金来源包括但不限于各缔约国的固定比例年度捐款（该比例可按其空间活动规模、频率、风险状况及经济实力等因素来设定）、对空间活动运营商征收的注册费或发射税，以及基金的低风险投资收益等。

在国际法层面赋予商业航天私营实体责任主体资格，不仅能够破解跨国合作下国际私营实体引发的求偿难题与责任划分问题，而且有助于解决单一国家国内私营实体和国际私营实体共同面临的所有权转移挑战，减少争端解决程序的冗余，提高争端解决的效率和质量。随着商业航天国际合作日益深入，在国际层面认定责任主体“发射国”时，有可能面临条约解释模糊的问题，也有可能陷入主体范围泛化的困境，进而阻碍《外空条约》和《责任公约》的有效适用。将商业航天的私营实体纳入责任主体范畴，能够便于受害方直接确定责任方，减少受害方依据《责任公约》层层寻找具体责任国家的讼累，也可以避免受害方卷入多国之间的责任推诿纠纷。海上发射活动带来的复杂难题源于发射设施及发射行为的跨国性质和公域特点（即在无国家主权属性区域进行操作），赋予私营实体国际损害责任主体资格意味着，无论商业发射活动在何处进行，只要造成损害，私营实体就需直接承担责任，免去有关管辖权的争议。与此同时，在国际层面设立统一的商业航天私营实体国际损害赔偿限额，能够在一定程度上有效规制海上发射活动中导致安全标准降低的“方便旗”问题。换言之，即便私营实体选择在监管宽松的国家注册以规避责任，或是多国签署协定选择赔偿责任要求较低的国家，也无法规避商业航天活动造成的损害赔偿责任。

根据《外空条约》与《责任公约》，无论商业航天活动由单一国内私营实体还是国际私营实体开展，原始发射国即使已经失去商业空间物体的实际所有权、管辖权和控制权，仍需对空间物体造成的损害承担责任。外层空间的商业化进程促进了空间物体所有权的转移，责任的归属与划分问题愈发突出。将私营实体作为直接责任主体，有利于明确在轨商业空间物体所有权转移后的责任归属，简化受害方的求偿程序及国家间的追偿程序。赋予控制商业空间物体的私营实体国际损害赔偿责任主体资格，可确保责任与控制权一致，简化责任主体认定与责任承担的法律逻辑。受害方可直接与商业空间物体的实际控制者及其所属国沟通并提起索赔，原始发射国及其私营实体也无须为烦琐的追偿事项困扰，极大地简化了求偿程序，提升了争端解决与损害赔偿的效率。

（二）模式二：延续国家作为唯一国际损害赔偿责任主体的传统制度

关于针对非国家主体提出国际损害赔偿要求的可能性，国际层面尚未达成共识，原因在于对私营实体的索赔涉及经济实力、法律观念及规则协调等要素，一系列复杂问题有待商榷。尽管私营实体并非国际条约缔约方，但由其采取措施预防商业航天风险并妥善解决损害问题至关重要，航天活动领域的任何失误都可能威胁全人类对外空的和平探索与利用。 在国家作为唯一责任主体的传统制度不变的情况下，国家在国际层面先承担损害赔偿责任，再在国内法层面分配私营实体的责任。许多国家将国际损害赔偿责任规范纳入国内空间法律体系，补充具体责任分配规范，明确国家与私营实体间的责任划分规则，从而使对私营实体的索赔成为一国行使国内管辖权的一种方式。

基于各国现有的国家层面外空活动相关立法，商业航天私营实体在国内法层面承担责任的范围可划分为在责任保险范围内向国家赔偿、无限额向国家赔偿两大类别，也有部分国家的空间立法未规定私营实体的损害赔偿责任。私营实体向国家支付所有损害赔偿具有一定正当性，因为创造高风险并享有经济利益的主体需承担活动带来的不利后果与责任。但不可否认的是，外空活动不确定性大、风险高、损害影响范围广。一旦商业航天活动造成损害，私营实体需承担的赔偿额可能使其难以为继。无限额的赔偿范围意味着不确定的高成本，与商业活动目标相悖，在一定程度上会阻碍投资者进入商业航天产业。相比之下，私营实体在承保范围内向国家赔偿，再由国家承担剩余责任更为合理可行。

将亚轨道或高超音速运输的外空活动与航空活动比较后发现，外空活动和航空活动在可靠性方面存在很大差异：乘客太空旅行目标是每50000次飞行中发生一起致命事故，而民用客机统计数据显示高达每200万次中才有一次事故。外空活动的高风险性也侧面体现在航天保险的保费中：迄今为止，卫星服务提供商成功谈判的最高保额发射保险单为卫星和运载火箭保险价值的7%，而目前保险公司承保的费用通常在保险价值的15%至20%之间。 外空活动的高风险性意味着责任主体需具备较高的风险承受能力，国家兜底有利于减小私营实体仅因一次事故赔偿而破产的概率，激励其积极参与商业外空活动，化解商业航天产业持续发展的资金需求与受害方损害救济的赔偿要求之间的利益冲突。外层空间是关系全人类共同利益的公域，保护外空环境不受损害是国际社会的共同义务。即便商业航天活动由私营实体主导并出于商业目的完成，也需经过国家许可的前置程序，因为国家对非政府实体的外空活动享有管辖权。要求国家承担一部分国际损害赔偿责任，还能促使国家积极履行对私营实体的适当授权和持续监督义务，从而降低商业外空活动隐含的潜在风险。

国家在国际层面对国际损害负责，不仅能及时为受害方获得损害救济提供保障，还能避免国际争端的升级。国内立法再分配责任一方面符合“谁获利谁担责”原则，能够督促商业航天私营实体审慎开展外空活动；另一方面以有力的国家财务兜底，能够避免过重的责任负担阻碍商业航天产业发展。然而，国内法虽然可以为国家和私营实体（无论单一国内或国际实体）之间的责任承担与分配提供方案，但却无法解决商业航天国际合作引起的国家间责任主体认定和责任划分难题。如果延续国家作为单一国际损害赔偿责任主体的传统制度，则需推进各国关于责任规则解释和适用的讨论与协商，以增强国际空间法的确定性、稳定性和可行性。

为了规范商业航天的有序发展，我国陆续发布了2001年《空间物体登记管理办法》、2002年《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）以及2019年《关于促进商业运载火箭规范有序发展的通知》。《管理办法》第19条仅要求商业航天发射的许可证持有人“购买发射空间物体的第三方责任保险和其他相关保险”，但对于责任保险的金额、适用的外空活动范围、损害赔偿的处理等细节未作明确规定。我国《民法典》在损害赔偿方面主要解决平等私人主体之间的赔偿责任问题，相关责任规定也无法适用于国家与非政府主体在商业航天责任方面的法律关系。在商业航天产业不断发展、航天强国建设逐步深入的背景下，稳定且明确的法律责任制度是给予投资者长期信心的关键，也是商业航天产业多元利益主体协同发展的保障。

考虑到国际责任主体规则尚未改变，为引导我国商业航天产业朝着可持续的方向发展，有必要在国内法，特别是行政法规中细化商业航天国际损害赔偿责任的主体制度，明确并补充责任划分细则。从我国《管理办法》对私营实体购买第三方责任保险的强制要求来看，我国采取的责任模式与美国、俄罗斯等主要航天大国相似，倾向于在国内层面要求私营实体在保险范围内承担责任。参考其他航天国家成文化的商业航天责任规定，本部分立足我国商业航天的市场需求和产业特点，尝试进一步细化《管理办法》的规定，在国内法规层面提出私营实体承担首要限额责任、国家承担补充赔偿责任的责任主体制度设计思路。

无论是政府还是私营实体，皆期望自身责任尽可能有限。然而，依据《外空条约》和《责任公约》，商业航天私营实体的发射国可能需对商业航天活动承担无限绝对责任。鉴于政府承担责任的财政能力有限以及降低风险的期望，进一步分配责任成为商业航天许可程序中的重要环节。联合国和平利用外层空间委员会早在2013年决议《就有关和平探索和利用外层空间的国家立法提出的建议》中提及，各国可酌情考虑本国具体需要和要求，规定私营实体的保险要求和赔偿程序，以确保国家的损害索赔得到适当偿付。 尽管各国国内法的空间损害赔偿责任制度不尽相同，但尚无国内空间法为单一国家的国内私营实体和国际私营实体设置不同的责任要求，国家对商业航天私营实体实施等效监管。在许多航天国家，被许可人能够取得外空活动许可证的前提是具备一份保险单，私营实体承担首要责任的限额范围由其购买的第三方责任保险决定，承保的目的在于限制和分担责任。

我国监管商业发射活动的《管理办法》在第19至21条对第三方责任保险做了概括性规定，为转移商业外空活动损害造成的财务风险提供了一种手段，但未对赔偿责任的分担及保险限额提出强制性要求，这弱化了保险规范有效分散商业航天风险的作用。考虑到中国商业航天产业的动态发展趋势以及项目保险费率定制化的特点，固定私营实体的赔偿责任限额缺乏可行性，不符合市场需求。基于此，采用与“最大可能损失”类似的表述更为妥当。负责认定国家对私营实体索赔范围的部门在承保范围内，结合人员伤亡损失概率、第三方财产损失、环境损害和经济损失以及事故调查费用等多元要素确定私营实体承担的赔偿责任。在国家向私营实体的索赔已达到法定的保险赔偿上限后，由国家财政承担对受害者的剩余赔偿额。

私营实体主导的商业航天正逐步成为航天产业的核心力量，私营实体从外空活动的旁观者已经转变为协助者，进而逐渐成为重要参与者。与国家主导的传统航天活动不同，主体多元化、产业链商业化、责任复杂化的商业航天活动促使国家的职能与角色发生转变，以发射国为单一主体的国际损害赔偿责任规则在解释与适用方面面临困境。商业航天是增强国家空间实力、夺取战略优势的重要抓手，国际商业航天市场的发展势不可挡。国际竞争愈发激烈体现为法律与制度之争，掌握商业航天国际损害赔偿规则制定与完善的话语权及主动权意义重大。传统国际空间法损害赔偿责任主体制度长期停滞未变，各国为引导和规范商业航天产业发展，相继在商业航天政策法规中进一步明确私营实体的国际损害赔偿责任。

结合涉及私营实体的其他国家损害赔偿责任制度，本文提出商业航天国际损害赔偿责任主体制度的两种可能发展模式，以期妥善处理国家与私营实体在商业航天中的责任问题。对于持续推进商业航天建设的中国而言，在国际责任规则暂未修改与更新的背景下，明确且可行的国内商业航天损害赔偿责任主体制度是有效督促私营实体行为的有效工具，也是确保我国商业航天产业可持续发展的重要支撑。除责任主体问题外，与商业航天国际损害责任相关的责任构成要件、特殊免责事由、国际赔偿要求委员会的落地等问题，仍需理论界与实务界共同努力研究推进。

（责任编辑：罗粒仁）

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