加快推进山东省跨境电商综试区考评的思路与建议

加快推进山东省跨境电商综试区考评的思路与建议

一、引言

据《中国统计年鉴》数据，2014 年我国货物进出口贸易规模为 26. 4 万亿元，2019 年规模为 31. 6 万亿元，增长率为 19. 7%；传统外贸进出口增速放缓，甚至 2015 年、2016 年均出现负增长。中国电子商务研究中心的统计数据显示，2014 年我国跨境电商交易规模为 4. 2 万亿元，2019 年规模为 10. 5 万亿元，增长率为 150%。通过对比我国货物进出口贸易与跨境电商同口径交易规模增速，发现近年来我国传统进出口贸易增速与跨境 电商呈现显著的反差。受新冠肺炎疫情在全球范围持续蔓延的影响，2020 年我国货物贸易与跨境电商的反差更加突出。海关统计数据显示，2021 年我国跨境电商进出口1. 98 万亿元，增长 15%；其中出口 1. 44 万亿元，增长 24. 5%。在跨境电商发展一片向好趋势下，国务院在 2015 年 3 月 7 日批复设立杭州跨境电商综试区，由此拉开了我国跨境电商综试区发展序幕。截至 2022 年 2 月 8 日，国务院先后六批次设立 132 个跨境电商综试区，覆盖 30 个省区市。跨境电商综试区在推动跨境电商发展、外贸转型、产业升级等方面的作用日益凸显。因此，国务院办公厅《关于加快发展外贸新业态新模式的意见》（国办发 〔 2021〕 24 号）明确提出，将进一步 扩大跨境电商综试区试点范围。2021 年 12 月 23 日李克强总理召开国务院常务会议也明确提出增设跨境电商综试区。这意味着跨境电商综试区越发被重视，成为激发外贸主体活力、稳定外贸产业链供应链的重要载体。

山东省跨境电商经过近几年的发展，取得了诸多喜人成绩。截至 2022 年 2 月，山东省陆续获批了青岛、威海、济南、烟台、东营、潍坊、临沂、淄博与日照 9 个跨境电商综试区，数量位居全国省份第 4 位。2020 年， 山东省获批济南、烟台、潍坊、日照、临沂 5 个跨境电商零售进口试 点城市。2021 年，山东省共有 4 所本科院校获批了跨境电商本科专业。这些利好措施都助力了山东省跨境电商发展。但是， 无论是与广东、浙 江、江苏等东部沿海省份比较，还是与河南等内陆先发省份比较，山东省跨境电商发展仍存在较大差距；目前 9 个跨境电商综试区建设发展水平参差不齐，尚未形成特色、创新与样板。山东省作为传统外贸大省与制造业大省，面临的跨境电商发展压力日益严峻。此外，国务院办公厅 《关于加 快发展外贸新业态新模式的意见》（ 国办发 〔 2021〕 24 号） 明确提出，2021 年跨境电商综试区将建立考核评估与退出机制，并组织开展跨境电商综试区的首次考核评估，促进优胜劣汰。2021 年商务部完成了跨境电商综试区的考评工作，虽然考评结果并未对外发布，但山东省跨境电商综试区的整体表现有待提高。因此，建立及加快推进山东省跨境电商综试区 考评工作显得格外重要。 

二、文献综述 

我国研究跨境电商已十年有余，相关研究成果很多，此处不再赘述。跨境电商综试区发展也六年有余，虽然学界产出了一些研究成果，但是整体研究关注度不高，研究成果偏少。一些学者肯定了跨境电商综试区的价 值，代表性成果主要有：韦大宇和张建民认为我国跨境电商综试区经过四年多建设，取得了积极成效，形成了一套适应跨境电商发展的政策体系、一批可面向全国复制推广的经验做法和一套引领全球跨境电商发展的规则；王瑞等认为跨境电商综试区的建设推动了跨境电商基础设施和全行业蓬勃发展，并促进了贸易便利化，进而对城市跨境电商贸易具有显著正向影响。

有学者聚焦跨境电商综试区影响因素及存在的问题，如肖亮和柯彤萍提出产业发展与制度环境的冲突是推动跨境电商综试区创新演化的重要动力；张正荣等认为跨境电商综试区的设立是多个条件共同作用的结果，并存在不同路径实现这一结果，且政策、外资参与度与区域贸易集中度对跨境电商综试区的设立和推广具有不可替代的作用；朱贤强和王庆认为跨境电商综试区在核心竞争力、监管服务创新、引导产业有序发展等方面仍然存在诸多问题。

还有一些学者通过构建评价指标体系，对跨境电商综试区的经济效应、区位价值及发展水平进行测度与评价。在经济效应评价方面，王利荣和芮莉 莉从对外贸易水平、经济增长和产业结构三方面来评估跨境电商综试区的经济效应，发现第一批杭州跨境电商综试区对地区经济增长、对外贸易水平以及产业结构升级均有显著的促进作用；而第二批跨境电商综试区的经济效应主要体现为对外贸易水平的促进作用上，对地区经济增长和产业结构升级的效果不明显；内陆地区跨境电商综试区对外贸易的促进作用显著高于沿海 地区。

在区位选择及区位价值评价方面，张正荣和杨金东选取政府规模、产业结构、交通条件、人力资源、外资参与度、电商发展基础、区域贸易集中度等 7 个前因条件，分析了跨境电商综试区的区位选择影响因素；张晓东从经济实力、电商基础、贸易网络、发展核心四大因子分析了跨境电商综试区的区位价值。在发展水平评价方面，苏为华和王玉颖从基础能力水平、服务支撑水平和发展潜力水平三个维度构建了 12 个二级指标评价体系，进而对我国 13 个跨境电商综试区发展水平进行了评价；张夏恒和陈怡欣从基础绩效、服务绩效、成长绩效三个维度入手，建立了包含 3 个二级指标和 11 个三级指标的评价指标体系，构建跨境电商综试区运行绩效评价模型，并发现基础绩效指标与服务绩效指标是影响跨境电商综试区运行绩效的主要因素。

上述文献对制定山东省跨境电商综试区评价体系与评价方法具有一定的参考价值，但是上述评价指标是否适合山东省实情，是否匹配当下的跨境电商综试区现状，都是值得深思的问题。 

三、山东省跨境电商综试区发展现状 

据山东省商务厅数据，2020年山东省跨境电商整体进出口138. 3 亿元，同比增长366. 2%，其中，网购保税进口22. 5亿元，同比增长484. 4%；跨境直购出口50. 4亿元，同比增长101. 6%；2021 年全省跨境电商进出口、市场采购贸易出口实现“双过千亿元”，为外贸增长注入新动能。因淄博与日照是新获批跨境电商综试区，故暂不统计其年数据。从各市情况看，如表 1 所示，青岛与威海一马当先，占据了山东省跨境电商进出口绝对的份额，但烟台、潍坊的增长态势很好。

从跨境电商平台上看，山东省跨境电商呈现显著的多元化趋势。在跨境电商出口方面，以阿里巴巴国际站、亚马逊、全球速卖通、中国制造网等为代表的跨境电商第三方平台成为山东省跨境电商出口的主要渠道。在跨境电商进口方面，山东省主要依托京东国际、唯品国际等大型跨境电商进口平台完成进口业务，该类平台进口业务量占比甚至高达八成，已成为山东省跨境电商进口的主要渠道，其他进口业务多是由山东省本土企业完成的。从跨境电商进出口国家及地区看，山东省跨境电商出口市场主要集中在韩国、东 盟、美国、欧盟、澳大利亚等，而跨境电商进口则主要来自韩国、日本、欧 盟、澳大利亚、美国等。从跨境电商交易商品看，山东省跨境电商出口商品 以劳动密集型产品、机电产品为主，跨境电商进口商品则以消费品为主。

四、山东省跨境电商综试区考评有待完善之处 

（ 一 ） 对跨境电商综试区重视度有待提升，跨境电商综试区实施方案创新有待加强，对商务部关于跨境电商综试区动态调整的认知有待提高 

我国从 2015 年起，先后六次批复设立了 132 个跨境电商综试区，并且覆盖到 30 个省区市，旨在充分发挥跨境电商综试区的引领、带动与辐射效用，探索不同类型、不同区域的跨境电商综试区发展经验、样本与创新成果。虽然山东省青岛市作为第二批的 12 个跨境电商综试区之一，且后续每批次山东省都有城市入围，综观山东省现有的 9 个跨境电商综试区建设情况，整体建设结果仍有较大改进空间，尤其是前 7 个跨境电商综试区实施方案作为其跨境电商综试区发展的核心内容，重复性内容略多，方案创新性有一定的改善空间。

国务院办公厅《关于加快发展外贸新业态新模式的意见》（国办发 〔2021〕 24 号） 明确提出，扩大跨境电商综试区试点范围，建立跨境电商综试区考核评估和退出机制，2021 年组织开展考核评估。2021 年 12 月 23 日李克强总理召开国务院常务会议也明确提出增设跨境电商综试区。2021 年下半年商务部约谈了 20 多个跨境电商综试区，指出这些跨境电商综试区存在较多建设问题。但从这几年笔者在山东省多地调研看，山东省多个地市及 跨境电商综试区管理单位对其认知仍有较多提升空间，如曾于 2019 年调研济南跨境电商综试区时提出，要尽快制定与实施跨境电商综试区考核方案、出台各地市跨境电商景气指数等建议，但时隔两年多，仍未有具体推进。 

（ 二 ） 对山东省跨境电商综试区工作考核关注有待强化，并未制定与实施跨境电商考核机制，降低了各跨境电商综试区责任单位的工作主动性 

截至目前，山东省尚未出台跨境电商综试区的考核方案，也没有建立跨境电商综试区考核机制。从青岛作为山东省第一个跨境电商综试区起，山东省跨境电商发展已经历六年光景，但仍未有一套切实可行的考核方案，这也反映了山东省跨境电商综试区实际考评并未实施。由于政策对跨境电商综试区具有显著的导向作用，通过考核政策的驱动，势必能够有效提升各地对跨境电商综试区的重视度。这也综合反映出山东省市层面对跨境电商综试区建设工作关注度有一定的提升空间，且认识存在参差不齐的状态。虽然山东省商务厅曾提出要建立相关的考评方案，但仍未实际落地。从 2021 年“山东省商务厅 2021 年重点任务公开承诺落实情况”“ 《政府工作报告》重点工作分工立项表” 等资料看，虽有涉及跨境电商方面事务，但并未体现出跨境电商综试区考评事项。诸多工作只有在考评约束下，才能有更好的推进效果。正由于山东省缺少跨境电商综试区的考核机制，各跨境电商综试区责任单位会降低对其综试区建设的重视度、积极性与主动性，进而影响跨境电商综试区发展与建设成绩。 

（ 三 ） 制定切实可行的山东省跨境电商综试区考评指标体系有待推进，各个跨境电商综试区发展压力缺失、动力不足 

2021 年 7 月，商务部发布了《关于开展跨境电商综试区考核评估工作的通知》，并制定了“跨境电商综试区考核评估指标体系”，该体系设计 7 个一级指标和 38 个二级指标，但该体系及办法面向全国 105 个跨境电商综试区，存在不同批次、不同地区的考核标尺统一的情况。苏为华和王玉颖、张夏恒和陈怡欣分别提出了跨境电商综试区评价指标体系，也都从多个维度构建出十几个二级指标，并对多个跨境电商综试区进行了实际测度。但是这两个指标体系分别于 2017 年、2019 年提出，再加之跨境电商及跨境电商综试区发展飞快、变化较大，几年前的跨境电商综试区评价指标体系能否适用于当下的跨境电商综试区，也有待推敲。且这两个跨境电商综试区评价指标体系是面向全国的，虽然通过实际测度进行了校验，但能否适合于山东省跨境电商综试区，这也是存疑的。不仅如此，山东省现有的 9 个跨境电商综试区也存在批次不同、 区位不同、基础不同、定位不同等情况，且这 9 个跨境电商综试区所在的城市同样存在区位不同、产业结构不同、外贸基础不同、 基础建设水平不同等情况，如沿用该评价体系，也会导致山东省 9 个跨境电商综试区一刀切，造成山东省各跨境电商综试区只为应对国家层面的考核，降低了本地的适用性与可行性。 

（ 四 ） 跨境电商综试区考核所涉主要指标存在获取瓶颈，跨部门协同性欠缺，影响考核方案的有效实施 

从目前的多个跨境电商综试区评价指标体系看，无论是商务部的考核指标体系还是前面所提及多个学者的考核体系，都会涉及众多跨境电商综试区业务管理部门，如商务局、海关、发改委、口岸办、税务局、园区、统计局、教育局、人社局等。这些部门既有地方政府管理机构，也有中央部委垂直管理机构。这就导致信息对接存在横纵交错的复杂情况。跨境电商综试区考核指标是一个多维度、多部门、多层次的集合，势必涉及跨部门协同、多数据归口等问题。近两年笔者与山东省市多个层面进行跨境电商业务交流 时，明显感受到指标数据存在很大的获取瓶颈，这也是缺少跨境电商综试区考核专班或小组原因所导致，进而造成跨部门缺乏协同、数据难获取及获取不及时，进而影响后续出台的跨境电商综试区考核方案的具体实施。跨境电商综试区考评在确定了可行的评价指标体系后，更需要能够比较合理的量化评价，而量化评价的基础就是数据的可获得性。即便跨境电商综试区评价指标体系确定得再全面、再充分、再合理，但若遇到数据的困扰，尤其是无法及时有效地获得必需的跨境电商相关数据，那么就无法真实有效地进行山东 省跨境电商综试区的评价工作。

五、加快推进山东省跨境电商综试区考评的建议 

山东省应加快出台跨境电商综试区考核评价方法与政策，这不仅关系到更好地推动山东省跨境电商综试区建设，进而促进山东省跨境电商发展、外贸创新及传统产业转型发展，还能够有效提升山东省跨境电商综试区在商务部综试区考评中的成绩。借助跨境电商综试区考评工作，尤其是在制定跨境电商综试区考评方法时，能够充分权衡各方利弊、充分调研各跨境电商综试区及其相关业务部门，不仅能够摸清山东省 9 个跨境电商综试区的实际情况，还能够了解这些跨境电商综试区的实际诉求，更能增加这些跨境电商综 试区的实际参与度，进而刺激山东省跨境电商综试区反思问题、总结经验、奋力发展。因此，针对山东省跨境电商综试区考核方案及考核指标的制定与实施工作，提出如下建议。

（ 一 ） 尽快出台跨境电商综试区考核及实施方案 

需要省市层面从主观上增强对跨境电商综试区考核工作的重视，尤其是对商务部动态调整趋势的重视，加强对跨境电商综试区摘帽风险的关注。国家已经批设了 132 个跨境电商综试区，并出台了系列政策以推动跨境电商综试区建设，后续仍会增加跨境电商综试区的数量，但这并非是无休止的增加，更会对已有跨境电商综试区建设情况进行总结与评价。从国家释放出动态调整的信号来看，跨境电商综试区不仅会新增，更会被取消。山东省需要对这一信号高度重视，明确跨境电商综试区考核工作的重要性，通过考核来推动山东省跨境电商综试区的建设工作。因此，山东省有必要尽快出台跨境电商综试区考核方法与制度，并由山东省商务厅牵头负责，推动跨境电商综试区考核专项工作，组建跨境电商综试区考核工作团队。建议由山东省跨境电商研究院负责组织专家团队编制跨境电商综试区考核及实施方案，抑或通过揭榜挂帅模式进行山东省跨境电商综试区考核方案的编制工作。结合商务部及学界相关方案与资料，制定切实可行的山东省跨境电商综试区考核方案，并将该项工作纳入 2022 年重点工作，工作落实到单位、部门及岗位，明确重要的时间节点，以此来尽快完成山东省跨境电商综试区考核方案的编制工作。

（ 二 ） 制定切实可行的跨境电商综试区考核指标 

跨境电商综试区考核指标体系是重点，因此需要拟定适合山东省跨境电商综试区实际情况及发展所需的考评指标体系。跨境电商综试区发展是一项系统工程，涉及众多的影响因素。结合前期在山东省的调研工作，以及影响跨境电商综试区发展的核心因素，本文提出山东省跨境电商综试区考核指标由一级指标与二级指标构成，其中一级指标包含交易规模指数、成长潜力指数、产业基础指数、支撑环境指数、平台集聚指数五个指标。该指标体系不仅能覆盖跨境电商综试区的核心工作，也能囊括影响跨境电商综试区发展的重要因素；此外还考虑到山东省 9 个跨境电商综试区的设立批次差异、区位差异、产业基础差异等情况，既能体现跨境电商综试区的建设水平，还能体现出跨境电商综试区的发展潜力与前景。不仅如此，该指标体系既综合了定量考核的优势，又可以规避单纯的数据导向。在拟定的五个一级指标基础上，细化出匹配的二级指标。具体二级指标的确定需要在出台指标体系初稿后，通过对山东省跨境电商综试区主要参与主体的调研后再行确定。通过层次分析法明确了山东省跨境电商综试区考核指标体系后，接下来的工作就是要确定各指标的权重。本方案规避了各指标固定占比系数的弊端，建议采用专家意见小组法，通过选取合适的专家进行指标赋权。指标赋权时，既需要发挥专家作用，也要深入各跨境电商综 试区进行调研，组成多方的专家意见小组，计算出合理的指标权重，避免 直接的人为赋权。

（ 三 ） 组建跨境电商综试区考核实施专班或小组 

根据山东省跨境电商综试区管理工作的归口负责原则，跨境电商综试区考核工作由山东省商务厅牵头负责，组建山东省跨境电商综试区考核工作实施专班，通过工作专班形式加以推进。由山东省商务厅负责跨境电商业务的副厅长担任专班组长，并由山东省 9 个跨境电商综试区所在城市的商务局、统计局、海关等核心部门主要负责人以及山东省省级层面的相关部门主要负责人担任专班的相关职责。山东省跨境电商综试区考核专班主要负责组建跨境电商综试区考评工作模式、工作内容、承担单位及定期推动工作，同时建立起日常的跨境电商综试区考核专班运行机制，确定跨境电商综试区考核专班的碰头交流频次及形式，明确跨境电商综试区考核专班中各部门的工作职责。山东省跨境电商综试区考核专班的组建及人员构成既要体现出核心部门参与、核心人员参加的原则，还应挑选出合适的、有担当的人员，以期能够更好地推动山东省跨境电商综试区考核专班的工作开展。此外，还应该拟定跨境电商综试区考评专班的评价机制与考核措施，要做到对参与工作人员的激励，还应 规避跨境电商综试区工作专班流于形式的风险，进而避免跨境电商综试区考核专班走形式、无产出的结果。 

 （ 四 ） 打通跨境电商综试区考核数据的获取通道 

如前文所述，跨境电商综试区考核工作的重点与难点是跨境电商综试区考核指标的数据获取。首先，在拟定跨境电商综试区考核指标时，需要综合考虑到所要确定的考核指标的数据获取问题， 尤其是选择与能够获取的、有效获取的、及时获取的数据相关联的指标，将这些指标作为跨境电商综试区考核指标。其次，针对跨境电商综试区考核指标必须包含但存在数据获取难度的，建议采用替换指标或者替换数据加以解决。再次，拟定跨境电商综试区考核指标时，需要明确各指标相关数据的来源、责任单位及责任岗位或责 任人，做到数据可查。又次，跨境电商综试区考核指标的关联数据要采用单一窗口制度，即各数据要明确单一的提供来源，当出现多个源头的情况时，要根据主要归口原则，确定提供单位及辅助单位；此外，还要明确跨境电商综试区考核指标所需数据的提供时间节点与提供周期。最后，将上述工作纳入跨境电商综试区考核专班的工作考核内容，并定期进行通报，以此打通跨境电商综试区考核存在的数据瓶颈。

（ 五 ） 加强跨境电商综试区考核结果的应用 

对山东省跨境电商综试区进行单纯的考核并非目的，更重要的是根据考核结果展开跨境电商综试区的相应工作，总结出山东省跨境电商综试区发展 经验、创新成果及存在问题，尤其是依据现存问题制定相应的应对措施。同时，建议采用季度考核的模式，这样既能避免月度考核太过频繁，也能避免年度考核缺乏实效性。2022 年山东省跨境电商综试区采用季度考核，并视山东省跨境电商综试区考核方案出台的时间开展相应的季度考核，后续再根据实际情况进行周期调整。在山东省跨境电商综试区考核结果的应用方面，每次考核工作完毕后，既要对山东省 9 个跨境电商综试区考核结果进行排序，同时对各一级指标的评价结果进行单项排序，通过多种维度的考核结果全面反映山东省 9 个跨境电商综试区的建设情况。依据山东省 9 个跨境电商综试区考核结果，除梳理出排名前列的跨境电商综试区建设成果、经验外，更应该针对排名后列的跨境电商综试区及其单项排名不佳的跨境电商综试区进行问题的反思与总结，找出这些跨境电商综试区存在的短板与不足，并对 其进行重点分析，以期找到问题产生的原因与资源的短板。每次跨境电商综试区考核结果需要在规定的时间内及响应的范围内进行通报。此外，跨境电商综试区考核结果纳入各跨境电商综试区及所属商务局的年度工作绩效，并作为相关扶持政策的投入依据。

六　结论 

我国从 2015 年起，先后六批次设立了 132 个跨境电商综试区，并覆盖了 30 个省区市，这足以看出跨境电商综试区的重要性及国家对其的重视度。山东省先后获批了 9 个跨境电商综试区， 从省级层面看也凸显了国家对山东省跨境电商发展的重视。但从近几年山东省跨境电商综试区发展看，跨境电商综试区的建设仍不够理想，与跨境电商优势地区仍存在较大差距。尤其是商务部在 2021 年开展了全国层面的跨境电商综试区考核工作，并释放了对跨境电商综试区实行动态调整的信号，这也为山东省跨境电商综试区工作带来了较多压力。目前看，山东省对跨境电商综试区建设的重视度仍有待提升，应尽快出台及实施跨境电商综试区考评工作。通过以考促建，不仅能够加强山东省及 9 个跨境电商综试区所在城市对跨境电商综试区的重视，还能够全面梳理山东省 9 个跨境电商综试区建设现状、经验及问题，进而更有针对性地推动山东省跨境电商综试区建设。为此，应尽快制定切实可行的山东省跨境电商综试区考评指标及方案，通过成立跨境电商综试区考评工作专班来推进考评工作的尽快展开与完成，还应该解决跨境电商综试区考评存在的数据问题，并注重对跨境电商综试区考评结果的应用。上述一系列工作的开展与实施，能够更好、更快地完成山东省跨境电商综试区考核工作，进而有效推动山东省跨境电商综试区建设。