跨境服务贸易制度型开放：对接国际高标准经贸规则的路径与挑战
摘要：跨境服务贸易制度型开放的核心是立足中国实际，建立健全与国际高标准经贸规则相衔接的服务业开放制度体系，通过深化规则、规制、管理和标准的开放，提升服务贸易自由化和便利化水平。当前我国以梯度开放为特征的自主开放实践，为服务业高质量发展提供了可预期的制度供给。然而，高水平对外开放的规制需求、市场准入模式的国际差异以及外部环境变化仍构成多重挑战。
近年来，国际经贸规则加速变革，我国坚持对外开放基本国策，推进多元稳定、互利共赢的全球发展格局。党的二十大报告明确提出要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。国务院发布多项政策文件，推动有条件的自贸试验区对接国际高标准推进制度型开放，彰显我国以制度创新推动高质量发展的决心。
一、对接国际高标准经贸规则的发展趋势
1. WTO框架下的制度型开放
作为《服务贸易总协定》（GATS）的重要成员，我国明确承诺开放9个主要服务部门约100个分部门，初步建立了符合WTO要求的跨境服务贸易开放制度体系。尽管GATS具有里程碑意义，其正面清单机制、最惠国豁免条款及对数字服务贸易覆盖不足等问题限制了服务贸易自由化进程。
与此同时，《服务贸易国内规制参考文件》已进入WTO生效程序，覆盖70个成员，涉及电子签名、无纸贸易和电子交易等议题。此外，《投资便利化协定》已有112个成员参与谈判，将推动商业存在模式下的服务贸易发展。
2. 区域贸易协定下新开放要求
RCEP采用了正面清单和负面清单混合的开放模式，日本、韩国、澳大利亚等七国采用负面清单方式开放服务市场。我国正积极申请加入CPTPP和DEPA，对标更高标准规则体系。
CPTPP在服务贸易规则方面实现多项突破：
第一，单独设章规范金融、电信等重点行业，提出更高开放要求；
第二，实行一体化负面清单与“棘轮机制”，保障开放只进不退；
第三，加强“边境内”措施规制，提高透明度和一致性要求；
第四，强化数字经济相关条款，涵盖数据自由流动、源代码保护等关键议题。
二、我国跨境服务贸易制度型开放的实践特征
1. 渐进式梯度开放
依托22个自贸试验区和11个服务业扩大开放综合试点，我国在风险可控的前提下持续加大服务贸易压力测试。北京、上海等地率先放宽金融、电信等行业市场准入，并探索配套商务人员流动、专业资格互认、资金支付转移等制度安排。海南自贸港实施跨境服务贸易负面清单，将开放措施从159项压缩至70项，在运输、金融等领域作出更高水平承诺。
2. 自主开放引领协定签署
我国服务贸易领域的单边开放举措提升了参与高标准自贸协定谈判的主动权。2023年《中韩自贸协定》第二阶段谈判、《中欧全面投资协定》等均采用负面清单形式承诺市场开放，推动形成与国际接轨的监管体系。
三、我国跨境服务贸易制度型开放面临的主要挑战
（一）国内规制短板
我国《对外贸易法》对服务贸易关注不足，现行行业监管法规在透明度和国民待遇等方面仍存差距。具体体现在以下几个方面：
1. 立法滞后于实践发展，数字服务、自然人流动、ESG等领域缺乏统一法律支撑；
2. 数据跨境流动监管研究尚处于起步阶段，分级分类管理体系尚未完善；
3. 自然人临时入境规制模糊，不利于吸引境外高端人才；
4. ESG制度体系缺失，制约绿色可持续服务能力提升。
（二）市场准入模式差异
目前我国负面清单管理模式尚未广泛推行。经济合作与发展组织2022年数据显示，我国在会计、法律、广播等服务领域限制指数明显高于平均水平。现有负面清单仍存在以下问题：
1. 未明确未来可能保留或新增限制措施，削弱市场信心；
2. 列示内容缺乏结构完整性，透明度不高；
3. 分类依据单一，难以匹配新一代区域协定下的服务贸易部门细分标准；
4. 金融等敏感领域未独立列章规范。
我国跨境服务贸易制度型开放面临多重挑战与应对路径
制度输出能力不足与外部环境变化叠加，亟需加快国际规则对接与制度改革
当前我国在跨境服务贸易制度型开放方面整体仍存在短板，尤其在金融、保险及数字服务等新兴领域，国际规则和标准制定受制于西方发达国家。无论是GATS还是CPTPP，均体现发达国家主导的规则体系，其服务贸易市场开放重点随数字化转型不断演变，而发展中国家在此类国际规则谈判中的影响力有限[1]。地缘政治博弈加剧导致国际贸易与投资规则持续变革，全球供应链安全、数据流动、外资审查等问题成为焦点。美国、日本等国强化对外资安全审查机制，对电信、互联网等领域实施严格限制，直接影响跨境服务贸易的开展。同时，数字技术日益成为战略资源，关键技术和服务的壁垒上升，进一步制约我企拓展海外市场[2]。
推进制度型开放的三大关键路径
一是聚焦新一代国际服务贸易规则，推动服务业数字化转型。 应加快建立适应跨境交付、自然人流动等新型服务模式的政策与法律保障体系，优化临时入境管理、专业资格互认、人才引进等方面的配套措施。在数字服务领域，应加强分行业数字化指引、培育高技能人才、简化关键高端服务进口流程，并构建完善的数字服务监管立法体系[3]。 二是优化跨境服务贸易负面清单管理，提升开放透明度。 在负面清单制定中纳入国内法律依据和未来可能保留限制措施，提高规范性和可预期性。结合区域试点经验，逐步扩大适用范围并细化地方层面的不符措施，以附件形式列明特定领域的保护措施，实现“量身定制”式的制度安排[4]。 三是加强国际规则参与与争端解决机制建设，营造良好制度环境。 积极分享我国跨境电商、电子支付等优势领域的标准经验，联合发展中国家增强制度建构话语权。推动双边、区域合作示范区建设，提升仲裁机构服务能力，依托APEC、WTO等平台就核心技术、外资审查等问题展开对话，利用多边机制为企业争取权益保障[5]。作者：彭德雷（华东理工大学法学院院长、教授）；孙安艺（上海交通大学凯原法学院博士研究生）
文章来源于《开放导报》2024年第1期