国浩视点 | 居民个人对外直接投资：规则衔接与投资移民中的合规边界

2026年7月24日，财政部、国家税务总局（下称“税务总局”）发布《关于离岸信托个人所得税有关事项的公告》（财政部 税务总局公告2026年第21号，下称“21号公告”）^[注1]，明确居民个人将财产装入离岸信托以及离岸信托存续期间产生的收益，应当申报缴纳个人所得税，并对此前未申报的存量事项设置了自公告实施之日起90日的申报期，期内申报不加收滞纳金。2026年11月11日，据新华社报道，税务总局披露，该政策过渡期已平稳结束，累计申报离岸信托个人所得税超1600亿元，其中10月当月入库超1200亿元，带动全国10月份个人所得税收入增长近90%^[注2]。就居民个人境外资产安排而言，税务层面的规则已经完成从发布、过渡期到实际征管的实施过程。

同一时期，对外投资管理层面的规则也在推进：《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下称“837号令”）^[注3]自2026年7月1日起施行，将居民个人明确列为投资者；国家发展改革委（下称“国家发改委”）《对外投资管理办法》（国家发展改革委令2026年第49号，下称“49号令”）^[注4]于2026年10月22日对外公布，将于同年12月1日起施行，同时废止2017年《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令2017年第11号，下称“11号令”）^[注5]。与税务层面相比，居民个人直接对外投资在发展改革部门备案（下称“发改备案”）之后，如何办理外汇登记、购付汇和资金汇出，目前仍有待进一步明确。

本文以投资移民项目的出资安排为切入点，讨论居民个人对外直接投资在发改备案与外汇办理两个层面的适用问题。主要结论是：在配套规则出台前，居民个人对外直接投资可以在发改层面办理核准或备案，但个人直接对外投资（不经特殊目的公司）的外汇办理尚无公开的专门规定，宜作为尚未明确的事项审慎处理。具体包括：

第一，发改备案提供了制度入口，但备案并不等于资金通道已经形成。

第二，“居民个人”在税法、外汇规则和49号令下口径不一，49号令未作定义。本文以在中国境内有住所、持居民身份证的中国公民为典型讨论对象，其余情形仅作提示。

第三，投资移民项目的出资往往早于身份的取得，与现行移民财产转移通道的适用时点不完全重合；出资形态、资金来源和出资主体不同，规则适用和核查重点也不同。

第四，对施行前已形成的存量投资，宜区分溯及适用与现时义务，并对资金来源、出资主体与出境路径作全面核查。

长期以来，居民个人向境外出资缺少一个清晰的制度入口。

在发展改革层面，11号令的适用对象为境内企业和其他组织；其第六十三条区分两种情形：自然人通过其控制的境外企业对境外投资的，参照执行；直接对境外投资的，不适用该办法^[注5]。

在外汇层面，个人境外持股主要依托境外特殊目的公司（下称“特殊目的公司”）的外汇登记纳入管理（《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》，汇发〔2014〕37号，下称“37号文”）^[注6]，但该登记规范的是境外投融资及返程投资，并不当然覆盖一般性的个人对外直接投资。

837号令和49号令将居民个人明确列为投资者，使这一入口在发展改革层面得以打开。入口打开之后，外汇层面如何衔接（详见第三、五节），以及规则施行前已形成的投资如何处理（详见第八节），成为实务中需要回答的问题。

投资移民项目是这些问题的集中体现：出资形态多样，资金来源和出资主体各异，出资时点往往早于居留或身份的取得。本文以此为主线，围绕以下三个问题展开：居民个人直接对外投资的制度依据与适用范围；出资的购付汇及汇出路径；规则施行前存量项目的处理。具体目的国（地区）的项目条款，以及境外所得申报等税务问题，不在本文讨论范围内。

(一) 发展改革层面

837号令第十二条要求，依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依规办理并如实提交材料；第三十三条第三款授权国务院投资主管部门、商务主管部门制定居民个人等对外投资的具体管理办法。49号令系发展改革部门对该授权的落实，尚未见商务主管部门公布的配套办法。在此情况下，居民个人取得发改备案后是否还需履行商务主管部门的境外投资管理程序，仍有待观察，不能仅凭发改备案推定商务程序当然豁免。

(二) 外汇层面

个人对外直接投资的外汇管理规则，分布在行政法规和部门规章两个层级。

《中华人民共和国外汇管理条例》（国务院令第532号，下称《外汇管理条例》）^[注7]第十七条规定：“境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。”该条包含两层含义：一是境内个人向境外直接投资，须办理外汇登记；二是需要事先批准或备案的，批准或备案应先于外汇登记。

《个人外汇管理办法》（中国人民银行令〔2006〕第3号，下称《个人外汇办法》）^[注8]第十六条及《个人外汇管理办法实施细则》（汇发〔2007〕1号，下称《实施细则》）^[注9]第十六条则在此基础上进一步规定，境内个人对外直接投资符合有关规定的，所需外汇经国家外汇管理局（下称“外汇局”）核准后可以购汇或以自有外汇汇出，并应办理境外投资外汇登记。

(三) 两者的衔接

49号令第三十五条规定，属于核准、备案管理范围的对外投资，投资者未取得有效核准文件或者备案通知书的，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资、担保等业务。由此，发改备案成为外汇办理的前置条件，这与《外汇管理条例》第十七条规定的“先备案、后登记”顺序是一致的。同时，837号令第十四条明确，涉及资金汇兑的管理仍依照有关法律、行政法规和国家有关规定执行，购汇与汇出的具体通道由外汇管理规定另行规范。

可见，发改层面的入口已经打开，但外汇办理仍须依据外汇管理规则另行完成，备案并不等于资金通道已经形成。

(一) 主要要求

49号令的主要规定如下：

(二) 居民个人的认定

837号令和49号令均未对“居民个人”作出定义，49号令第七十一条仅规定投资者的认定遵循实质重于形式的原则。“居民”一词在不同规则体系下含义并不相同。

在税法层面，《中华人民共和国个人所得税法》（下称《个税法》）^[注10]第一条规定，在中国境内有住所，或者无住所而一个纳税年度内在中国境内居住累计满一百八十三天的个人，为居民个人；《中华人民共和国个人所得税法实施条例》（国务院令第707号，下称《个税法实施条例》）^[注11]第二条规定，有住所是指因户籍、家庭、经济利益关系而在中国境内习惯性居住。从条文看，税法下的居民个人不以国籍为要件，住所标准与居住天数标准满足其一即可。因此，取得境外永久居留权但户籍、家庭和主要财产仍在境内的个人，仍可能因“有住所”而属于居民个人。21号公告第十一条（针对离岸信托事项）亦规定，取得外国国籍、境外长期或永久居留权，但主要经济利益来源于中国境内的个人，可判定为有住所居民个人。

在外汇层面，《外汇管理条例》第五十二条第（二）项将境内个人界定为中国公民和在中华人民共和国境内连续居住满一年的外国人（外国驻华外交人员和国际组织驻华代表除外）；《个人外汇办法》第三十七条则规定，境内个人是指持有中华人民共和国居民身份证、军人身份证件、武装警察身份证件的中国公民。在特殊目的公司登记中，37号文和《资本项目外汇业务指引（2024年版）》（汇发〔2024〕12号，下称“2024年版指引”）^[注12]进一步将因经济利益关系在境内习惯性居住的境外个人纳入“境内居民个人”，并要求办理时凭合法身份证件，境外永久居留证明不能作为办理依据。

实务中有观点预计，备案实务将首先沿用外汇口径，即以持居民身份证等境内合法身份证件的中国公民为主；另有观点认为，税法对居民个人的定义因规范目的不同，可能无法直接套用于对外投资监管，不同制度语境下的居民身份不宜相互推定。

上述口径不一致，可能带来以下问题：一是谁属于49号令的投资者尚无定论，例如取得外国国籍但主要经济利益仍在境内的人，税法下可能属于居民个人，而依《个人外汇办法》并非境内个人；二是同一自然人在发改备案和外汇办理环节可能被认定为不同身份，两个环节的程序难以衔接；三是投资移民申请人在取得外国身份、注销户籍前后，其在各口径下的身份并非同步变化，第七节所述移民财产转移通道要求户籍注销，采用的是外汇侧的身份概念；四是身份认定有误的，既可能因应备案而未备案，面临49号令规定的法律责任，也可能增加不必要的备案成本。

鉴于49号令对此尚未明确，有待配套格式文本和实践的观察，本文不以某一口径作为分析基准，讨论的典型对象为在中国境内有住所、持居民身份证的中国公民，即上述各口径基本重合的人群；投资移民申请人在移居之前，多属此类。交集之外的情形，如取得外国国籍者、已离境居住者，本文仅作提示，不作结论。需要说明的是，这是本文为讨论方便所作的限定，并非49号令明确采用的标准，具体适用以主管部门的口径为准。拟开展的对外投资是否属于核准、备案或报告范围，可依第十一条向发展改革部门咨询，发展改革部门应当及时告知。

(三) “实施对外投资前”的时点

49号令第十二条界定，“实施对外投资前”是指投资者或其控制的境外企业、其他组织投入资产、权益或者提供融资、担保等之前，已按第三十四条核准或备案的前期费用除外。投资移民项目中常见先行支付定金、保证金或签署协议的安排：已构成投入资产、权益或提供融资、担保的，应当在此之前取得备案通知书；仅签署协议是否构成“实施”，实务中有观点认为，取决于该协议是否已使投资者负有投入义务，不宜一概而论。如前期费用规模较大，第三十四条允许参照第十二条、第十三条对前期费用单独申请核准或备案，经核准或备案的前期费用计入中方投资额。

综上所述，49号令明确了个人投资者的核准或备案义务，但“居民个人”的口径和“实施对外投资前”的时点，仍需结合个案判断。

《个人外汇办法》第十六条所称“符合有关规定的”，本身依赖相应的投资管理制度，在个人直接对外投资的管理规则尚未完整之前，该条的具体适用仍有待明确。

在操作层面，2024年版指引“资本项下个人外汇业务管理”部分列明的事项包括：境内个人参与境外上市公司股权激励（6.1）、外籍员工参与境内上市公司股权激励（6.2）、特殊目的公司项下境内个人购付汇核准（6.3）以及对外财产转移购付汇核准（6.4）；境外直接投资部分涉及个人的事项，则为特殊目的公司的外汇登记与补登记。个人直接对外投资（非特殊目的公司）的购付汇与登记，目前尚未见单列的操作事项，具体受理口径有待外汇局进一步明确。外汇局《现行有效外汇管理主要法规目录（截至2026年6月30日）》^[注13]中，“境外投资外汇管理”和“个人资本项目外汇管理”两类，亦未见针对个人直接对外投资的专门文件。

实务中，现行的个人资金合规出境路径主要包括：

1.移民财产转移和继承财产转移，须具备特定的身份和事实前提；

2.37号文项下的登记、境外股权激励、QDII、港股通、跨境理财通，各有适用条件和资金回流要求；

3.便利化额度，其定位是经常项目项下的真实、合理用汇需求，并非个人境外投资额度，《个人购汇申请书》（下称“购汇申请书”）^[注14]也明确提示，额度内购汇不得用于境外买房、证券投资、购买人寿保险和投资性返还分红类保险等尚未开放的资本项目。

上述路径各有其制度定位，与个人直接对外投资的资金需求并不完全对应。

(一) 按出资形态

以下按常见出资形态作初步分析，表中“有待明确之处”为本文提出的问题，尚无定论。

实务中，居民个人也可能先设立境内企业，再由该企业对外投资。以境内企业为投资主体的，程序上可适用企业对外投资的规则，但新设境内企业专用于境外投资，属于“快设快出”情形，是监管重点核查事项；也有观点提示，境外权益最终仍归个人持有的，在实质重于形式原则下，可能被认定为居民个人的投资，此前依企业路径完成的手续未必覆盖全部义务。具体如何适用，有待配套规则和个案判断。

(二) 按资金来源与出资主体

出资形态之外，同一出资形态下的资金来源和出资主体不同，规则适用和核查重点也不同，宜分别判断：

1.境内资金出境

出资资金来源于境内的，须经购汇、汇出，前文所述《个人外汇办法》第十六条的核准与登记、额度内购汇的用途限制以及资金出境路径问题均直接适用；项目协议约定的出资时点，还应与发改备案的办理时限（49号令第三十一、三十二条）和备案前置（第三十五条）相衔接，宜在签约前评估。

2.境外已有资金

出资资金已在境外的（如境外所得、境外亲友提供的资金、此前已出境的资金），出资环节不涉及购汇和汇出，但是否属于对外投资，从49号令第二条的文义看，以投资人是否以投入资产、权益等方式获得境外企业、资产等权益为准，条文未以资金来源地作区分，备案和信息报告义务是否因资金不经境内汇出而免除，条文未作明确，有待观察。此外，资金此前如何出境、是否合规，仍可能受到外汇管理规定的审视。

3.他人资金与家庭成员出资

申请人本人并非实际出资人，或以配偶、子女、亲友的名义出资的，宜区分三个问题：一是出资人是否属于居民个人，决定其是否属于49号令所称投资者；二是申请人与出资人不一致时，是否存在代持、借名等安排，依第七十一条实质重于形式的认定原则，有可能按实际出资人和实际控制人认定；三是资金来源于他人的，他人的资金出境路径和额度使用情形同样可能被审视，借用他人便利化额度分拆购汇的做法，与购汇申请书所载承诺不符。

综上，相关主体宜在签约前，将出资形态、资金来源和出资主体三个维度逐一核查并留存相应证据；任一环节存在不明确的，宜先向主管部门咨询或取得专业意见，再行安排出资。

(三) 其他情境的参照

本文以投资移民为主线。居民个人对外直接投资的其他常见情境，与本文分析的关系如下，供参照：

《个人财产对外转移售付汇管理暂行办法》（中国人民银行公告〔2004〕第16号，下称《暂行办法》）^[注15]是现行规则下与移民身份直接相关的外汇通道，为取得境外移民身份的个人转移其境内合法财产提供了制度安排。其主要内容如下：

• 对象：《暂行办法》第二条界定的移民转移，是指自中国内地移居外国，或赴港澳台定居的自然人，将其在取得移民身份之前在境内拥有的合法财产变现，通过外汇指定银行购汇和汇出境外的行为。

• 财产条件：该办法第三条要求申请转移的财产为本人所有的合法财产，且不得与他人有权益争议。

• 申请方式：该办法第六条规定移民转移须一次性申请拟转移出境的全部财产金额，并分步汇出；但《国家外汇管理局关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》（汇发〔2014〕2号，下称“2014年2号文”）^[注16]第六条已取消移民财产转移分次汇出的要求，申请人向原户籍所在地外汇局办理核准手续后，银行可在核准件审批额度内一次或分次汇出相关资金；同时取消了财产转移总金额超过等值人民币50万元报国家外汇管理局备案的要求，移民财产转移购付汇核准由移民原户籍所在地外汇局负责审批。据外汇局分局公开的个人财产对外转移业务问答（下称“业务问答”）^[注17]，同一批拟转移财产须一次性申请，经核准后可一次或分次汇出；申请之后再次申请的条件，业务问答未作说明，有待向主管外汇局确认。

• 不予受理：该办法第十二条规定，司法、监察等部门依法限制对外转移的财产，其对外转移申请，外汇局不予受理；涉及国内刑事、民事诉讼案件的财产对外转移申请，在案件审结前，外汇局不予受理；法律规定不得对外转移的财产、不能证明合法来源的财产等，其对外转移申请，外汇局不予受理。

从条文看，该通道的适用以申请人已完成移居，并能够提供户籍注销证明和国外定居证明为前提，规范的是个人在取得移民身份之前所拥有的境内财产的变现与转移。外汇局分局公开的办事指南和业务问答也明确，申请人须已取得外国永久居留权、外国公民身份或港澳台居民身份，仅取得移民签证的不能申请^[注17]。可见，投资移民项目的出资往往发生在身份取得之前或同时，与该通道的适用时点并不完全重合。对于为取得身份而先行出资的款项如何适用上述规则，以及身份取得后的境内财产转移与对外直接投资之间的界限，目前尚不明确，有待继续观察。现行操作层面，对外财产转移购付汇核准列于2024年版指引6.4，办理时宜以所在地外汇局的最新办事指南为准。

需要说明的是，《暂行办法》自2004年12月1日起施行，其部分条款已被2014年2号文调整，但该办法仍列入外汇局《现行有效外汇管理主要法规目录（截至2026年6月30日）》^[注13]，现行有效。

(一) 核准备案层面：溯及适用与现时义务

49号令全文未设置过渡期或存量补办条款，个人直接对外投资在11号令下原本没有备案路径，其施行前已完成的个人境外投资是否需要补办备案，条文未作明示，有待国家发改委配套格式文本和常见问题解答进一步明确。

作为参照，11号令施行时，国家发改委在常见问题解答中曾明确，企业在2018年3月1日之前实施的、按当时有效的《境外投资项目核准和备案管理办法》（国家发展改革委令2014年第9号，下称“9号令”）无需履行核准或备案手续的行为，不需要按11号令补办^[注5]。该答复针对的是旧规下无需办理手续的行为，能否类推至居民个人的存量投资，有待国家发改委对49号令作出安排。

对于49号令施行后的现时义务，如第十四条规定的境外再投资报告、第五十三条规定的特定情形下立即报告、第五十四条规定的年度报告、第五十一条规定的治理与内控要求，其适用与溯及问题无关，只要相关投资及其形成的资产、权益仍然存续，义务即可能发生。至于年度报告是否及于施行前形成且未经备案的存量，条文未作明示，有待配套格式文本。两个层面宜分开讨论，不宜混同。

(二) 外汇登记瑕疵的后果

《外汇管理条例》第四十八条第（五）项规定，违反外汇登记管理规定的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，并可处以罚款。该项规制的是登记义务本身未被履行，并不以发生违规的资金流动为前提；其与逃汇的界限，主要在于是否伴随资金的违规流出。

依据《外汇管理条例》第三十九条，逃汇是指违反规定将境内外汇转移境外，或者以欺骗手段将境内资本转移境外等行为；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对二者的区分，37号文第十五条作了较为清晰的表述：境内居民未按规定办理相关外汇登记、未如实披露返程投资企业实际控制人信息或者存在虚假承诺的，按《外汇管理条例》第四十八条第（五）项处罚；在此情况下，若发生资金流出，按第三十九条处罚，若发生资金流入或结汇，按第四十一条处罚；通过虚假或者构造交易汇出资金用于特殊目的公司的，同样按第三十九条处罚。

可见，同一登记瑕疵，是否伴随资金流动，以及资金流动是否存在虚假交易等欺骗手段，直接影响处理的轻重。需要注意的是，37号文针对特殊目的公司，个人直接对外投资目前尚无同类规定。《个人外汇办法》第十六条要求此类投资的购汇和汇出经外汇局核准，并办理境外投资外汇登记。如果资金已经汇出，而相应的核准或登记并未办理，或者以与实际用途不一致的方式购汇出境，问题可能就不止于登记义务的违反，还可能涉及资金出境本身是否合规。具体如何定性，需结合资金来源、出境路径和申报情况个案判断。

(三) 外汇登记瑕疵的处理路径

对存量中已存在外汇登记瑕疵的情形，现有规则下可区分三种情况。

第一，有官方程序的：特殊目的公司项下已出资但未办理登记的，37号文第十二条和2024年版指引2.3允许向外汇局出具说明函，或在书面申请中说明出资情况及理由后办理补登记，同时外汇局对涉嫌违反外汇管理规定的行为依法处理，即补登记并不等于免责。

第二，无专门程序但有一般规则的：个人直接对外投资（非特殊目的公司）目前没有对应的补办事项，可参照《国家外汇管理局行政处罚办法》^[注18]的一般规则，第十九条规定，主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的，应当从轻或者减轻处罚；第二十条规定，违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的，不予处罚；第二十二条则将当事人自查自报的线索列为立案来源之一，即主动报告既可能带来从轻，也可能成为立案的起点。此外，该办法第二十一条对追责期限作了规定，一般为2年，涉及金融安全并造成危害后果的为5年；追责期限的具体适用，宜结合行为性质个案判断。

第三，有待配套规则明确的：是否设置过渡期、主动申报窗口或从轻处理机制，目前尚无规定，有待观察。

(四) 离岸信托税务过渡期的对照

就存量的处理思路而言，如文首所述，21号公告为存量事项设置了90日的申报期，期内申报不加收滞纳金；逾期的，按税收征管法处理并加收滞纳金，属于偷逃税的，追缴税款、滞纳金并处罚款^[注1]。税务总局在过渡期内开展了提示辅导^[注2]，并在期满前发布了提示提醒^[注19]。这体现的是以明确期限和后果引导存量主动申报的思路。需要说明的是，这属于不同部门、不同制度下的安排，仅作类比。发改、外汇部门是否会采取类似的过渡安排，有待后续配套规则明确。

(五) 整改前的核查要点

鉴于事后补合同、补发票或补说明通常不能改变历史行为的性质，关键在于资金出境当时是否有真实、合法的交易基础。就居民个人而言，在采取任何整改动作前，宜先还原资金流与权益流，并在专业人员意见的基础上研究合规化处理方案。对存量项目，可先行梳理出资时间与金额、资金来源与出境路径、出资主体与实际出资人、当时申报的购汇用途、控制权与最终受益安排、是否办理过外汇登记等事项，并留存相应证据。不宜以额度内购汇或分拆方式进行补救，该类做法本身存在较高的合规风险。

上述规则的适用尚有若干不明之处，专业服务机构在项目承办中的把关作用尤为重要。根据49号令第四十八条规定，为投资者提供服务或出具文件的专业服务机构应当遵守法律法规，不得隐瞒、虚假记载、误导性陈述或重大遗漏；第六十七条规定，明知或应知投资者违反办法规定而仍提供服务或出具文件，或者出具的文件存在虚假或重大遗漏的，由发展改革部门通报并商请有关监管部门依法采取监管措施。结合上述规定，移民中介和律师事务所在项目承办中宜注意以下方面：

• 资金来源和出境路径的核查。837号令实施后，监管机构和金融机构可能更加关注资金当初是如何出境的；对于存在虚假用途购汇、亲友拆分、对敲换汇、地下钱庄等路径的资产，涉及的将不仅是境外投资合规，还可能涉及外汇、税务、反洗钱乃至刑事责任，尤应审慎。具体核查事项见第八节（五）。

• 购汇申请书所载承诺事项的遵守。其中，不得出借或借用他人便利化额度分拆购汇，不得虚假申报购汇信息，在服务方案的设计中应予避让。

• 以取得备案通知书作为出资的先决条件。在服务协议和项目协议的安排中，宜将取得发改备案通知书（属核准范围的，为核准文件）设为出资或付款义务的前提，避免出现先付款、后备案的情形。

• 风险告知与委托协议。对规则适用尚不明确之处，宜在委托协议和风险提示中如实说明，明确双方的职责边界，不作结果性承诺。

• 合规意见的出具。出具意见时，宜写明所依据的事实、资料以及规则版本的时点，对尚待明确的事项作限定性表述，避免超出已核实事实的结论。

居民个人对外直接投资已被明确纳入对外投资管理体系，837号令与49号令为此提供了基础性的制度安排。目前仍有四个问题有待配套规则和实践进一步明确：

第一，个人直接对外投资（不经特殊目的公司）的购付汇、汇出与登记，尚无公开的专门操作规定；

第二，“居民个人”在税法、外汇规则和49号令下的口径不一，49号令未作定义；

第三，49号令施行前已形成的存量投资如何衔接，条文未予明示；

第四，投资移民的出资早于身份取得时，与现行移民财产转移通道如何衔接，尚无统一文件或口径。

在此之前，较为稳妥的做法是：对项目的出资形态作类型化评估；对资金来源、出资主体与出境路径作全面核查；对规则尚不明确之处向当事人如实说明，并在出具意见时写明所依据的事实、资料和规则版本的时点。

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