李茜 林桂军 任靓 |美国对华出口管制政策与强度变化

［作者信息］李茜，商务部国际贸易经济合作研究院助理研究员；林桂军，对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授；任靓，北京联合大学商务学院教授。

2017年以来，美国对华出口管制持续升级，聚焦半导体等高技术领域，中美科技呈现局部脱钩态势。从历史视角看，美国对华出口管制历经七十余年演变，其强度调整本质是国家安全与经济利益的权衡。明确核心决定因素并构建科学度量指标，有助于深化对大国经贸关系演化机制的认知，并为我国应对科技竞争提供量化支撑。

现有文献主要从两方面展开：一是梳理历史进程与政策调整机制，指出多边协调机制及国家安全与经济利益权衡是核心影响因素，但多以定性研究为主，缺乏科学的量化测度体系；二是评估政策效应并提出应对策略，宏观上关注福利损失与全球贸易影响，微观上分析对供应链及企业绩效的冲击，部分研究尝试间接量化脱钩程度，但非对管制强度的直接度量。

当前研究存在两处不足：一是缺少冷战后全球化时期管制强度的连续测度；二是缺乏对政策强度的直接度量。本文以安全收益与经济成本权衡为框架，梳理1950年以来政策演进，并基于1994—2024年政策文本构建连续的出口管制强度指数，分析其年度变化与总体趋势。

（一）分析框架：安全收益与经济成本的权衡

出口管制是以让渡经济利益换取安全目标的政策工具。安全收益取决于美国对华敌友定位及中美技术差距；经济成本取决于中美经济依存度及全球替代供给可得性。国内不同利益集团通过博弈决定两类目标的相对权重，多边协调则影响管制有效性。

（二）美国对华出口管制的阶段演进

依据上述框架，将1950年以来美国对华出口管制划分为四个阶段：

1.敌对时期（1951—1971年）：高安全收益与低经济成本下的全面禁运

此阶段管制强度处于历史最高水平。朝鲜战争爆发后，美国发起并对华实施全面禁运，且通过“巴统”推广为多边行动。由于双边贸易规模有限，经济利益权重低，管制政策主要基于地缘政治敌对关系，预期安全收益高、经济成本低。

2.冷战时的“蜜月期”（1972—1990年）：敌友定位逆转下的管制放松

随着中美关系改善，美国解除非战略物资禁运，并将中国调整至与苏联同组。1979年建交后，双方签署多项协定，中美进入黄金发展期。尽管保持戒备，但随着中国经济增长和市场扩大，经济因素权重提升，敌友定位逆转压低安全收益，促成管制放松。

3.冷战结束后的徘徊（1991—2016年）：经济依存上升与多边协调弱化

苏联解体后，美国国会介入并将中国列入武器禁运国家。90年代经济全球化加速，美国国内出现主张放宽管制的“跑得快”联盟，认为适度放宽有助于维持竞争优势。同时，《瓦森纳安排》取代“巴统”，多边协调弱化降低了管制有效性。此阶段管制经济成本上升、有效性下降，强度总体维持在中低水平。

4.中美冲突期（2017年至今）：安全收益重估下的部分脱钩

2017年后，美国放弃政策徘徊，采取更严格措施。特朗普政府通过《出口管制改革法案》，打击中国电信与半导体产业，将华为等列入实体清单，并收紧外国直接产品规则。拜登政府延续并系统化这一路线，联合盟友遏制中国半导体产业，通过《芯片和科学法案》支持自身研发，运用产业政策维护科技霸权。

（一）强度指标的五个维度

本文将出口管制强度归纳为五个可观测维度：法律制度强度、管制产品广度、执法力度、制度弹性与国内政治博弈。前四个维度对应法律授权、管制清单、执法工具、许可例外四类制度构件，第五个维度对应国内政治决定权重的机制。

（二）数据来源与指标构建

基于五个维度构建8个量化细分指标，依托官方文本关键词构建指数。

1.法律制度强度：使用法律适用范围（联邦公报中涉及“中国”和“出口管制”的法规条目数）和中国专属规则（新增针对中国的专门限制条款数）度量。

2.管制产品广度：使用商业管制清单中涉及中国高技术领域的新增或修订出口管制分类号（ECCN）类别数度量。

3.执法力度：使用实体清单新增条目数和实体清单总量度量，反映执行层面的新增限制强度和存量规模。

4.制度弹性：使用例外条款数量和比例度量，作为反向指标，占比越多代表政策灵活性越大，管制强度越低。

5.国内政治博弈：使用国会关注程度（涉及“中国+出口管制”的议案数量）度量。

（三）度量方法

1.指标标准化处理：对各指标进行标准化以消除量纲差异，并对反向指标进行正向化处理。

2.主成分分析：采用主成分分析法（PCA）降维合成，依据Kaiser准则提取第一主成分，因其能最大程度解释原始指标的共同变异。

3.指数归一化与指标构建：对第一主成分得分进行Min-Max归一化构造最终指数USCECI，取值范围［0,1］，值越高表示管制综合强度越高。

（一）主成分分析

前两个主成分累计解释总方差73.75%。第一主成分解释59.11%的方差，在法律适用范围、实体清单总量、ECCN新增条目上载荷最大，刻画了管制工具在规模上的共同扩张，故以此构建强度指数。

（二）美国对中国出口管制变化趋势

1994—2024年美国对华出口管制强度变化分为三段：

1994—2000年：指数在低位徘徊。法律制度和管制范围未扩张，多边协调弱化，“跑得快”联盟占据上风，管制经济成本超过安全收益。

2001—2016年：指数波动上行。上升主要来自法律制度维度，法律规则缓慢增加，但管制范围基本未扩大。受中美经贸联系约束，管制收紧主要表现为规则增加。

2017—2024年：指数快速攀升并于2024年达峰值。上升同时表现在法律制度、管制范围和执法力度三个维度。法律规则大幅增加，管制范围拓宽至新兴技术，实体清单密集使用。这表明管制升级是法律规则增加、范围拓宽和实体清单使用三者叠加的结果。

（三）指数稳健性检验

通过删减指标、更换权重与更换标准化方法进行稳健性检验。结果显示，各稳健性检验指数与基准指数的Pearson相关系数均不低于0.94，Spearman秩相关系数均不低于0.97，且阶段特征一致，表明USCECI具有较强的可靠性。

本文得出三个主要结论：第一，美国对华出口管制强度取决于安全收益与经济成本的权衡，受国际国内多重因素影响。第二，构建的USCECI指数显示，1994—2000年低位徘徊，2001—2016年波动上行，2017年后快速攀升，具有稳健性。第三，2001—2016年管制上升主要源自法律规则扩充，2017年后则是法律规则、管制范围和实体清单使用的叠加。中美经济依存虽能约束管制范围，但不足以阻止关键领域管制收紧。

基于此，提出以下建议：

第一，跟踪管制手段阶段性特征，分类分级应对。分别跟踪法律规则、受控物项和实体清单调整。对新增受控物项领域提前评估供应中断风险，对被列入实体清单企业在供应链调整和合规经营方面给予支持。

第二，立足长期博弈，将技术封锁纳入产业规划。不应寄望于经贸关系回暖带来管制实质放松，而应将半导体等领域的技术封锁作为长期条件，保持审慎，避免因个别领域许可放宽而减少自主研发投入。

第三，扩大替代供给来源，加快关键技术自主创新。利用多边协调尚不充分的空间，深化与其他技术来源国合作。集中资源攻关被重点管制领域，鼓励产业链上下游建立国产替代验证和应用机制，实现全产业链自主供给。