存量焕新，颐养未来：地方存量资产盘活与社区养老服务产业的融合发展路径

作者：张文钊

随着我国人口老龄化进程持续加速，社区养老服务需求与日俱增。与此同时，地方财政收支矛盾日益凸显，而大量行政事业单位的存量国有资产却处于闲置或低效运转状态，形成“资产闲置晒太阳，急需资金搞建设”的现实困境。在此背景下，探索存量资产盘活与养老服务产业融合发展的可行路径，已成为破解双重难题的关键所在。

本文以河南某市社区公共养老服务提升项目为典型案例，深入剖析将闲置俱乐部、液化气站等存量资产改造为社区养老服务中心的全过程。文章系统阐述了项目实施的时代背景与现实必要性，详细解读了“存量资产经营权转让”这一创新运作模式的核心逻辑、交易结构与风险分配机制，并对项目的财务可行性与综合效益进行了全面评估。本项目实践证明：通过政府引导、市场化运作，将存量资产转化为普惠型养老服务设施，不仅能够有效缓解地方债务压力、提升国有资产使用效益，更能精准对接社区“15分钟便民生活圈”的养老刚需，实现社会效益与经济效益的有机统一。本文旨在为地方政府和投资机构提供一种可参考、可推广的存量资产盘活与养老服务产业发展模式，助力地方政府债务化解及社区养老服务需求有效满足的协同推进。

当前，中国正经历着世界上规模最大、速度最快的人口老龄化进程。截至2025年，我国60岁及以上人口已达3.2亿，占总人口的23%，正式步入中度老龄化社会。与此同时，地方政府面临着财政收入增速放缓与刚性支出不断增加的双重压力，而大量存量国有资产却长期处于闲置或低效运转状态，形成了“一边是资产闲置晒太阳，一边是急需资金搞建设”的突出矛盾。

在此背景下，国家层面高度重视存量资产的盘活工作。《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）明确提出，要通过多种方式盘活市政公用等领域存量资产，优化国有资产配置。将闲置存量资产改造为养老服务设施，不仅是响应国家号召、化解地方债务风险的有效手段，更是补齐民生短板、满足老年人日益增长的美好生活需要的必然选择。这种“存量焕新”模式，将沉睡的资产转化为服务民生的“活资金”，为养老服务产业的高质量发展注入了新动能。

值得特别关注的是，2021年12月2日河南省自然资源厅印发的《关于进一步加强规划和用地保障支持养老服务业加快发展的通知》（豫自然资规〔2021〕2号）为存量资产改造提供了明确的政策支撑。河南省明确“支持利用存量房产举办养老机构，利用商业、办公、工业、仓储、城镇小区闲置用房等存量房屋举办养老服务机构的，可按照简化办事程序的原则办理相关手续：所使用存量房屋无需重新办理建设工程规划许可证；不涉及土地权属变化的项目，可用已有用地手续等材料作为土地证明文件，无需再办理用地手续；所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，实施过渡期政策，可在五年内暂不办理变更用地主体和土地使用性质的手续”。这些政策的出台，为河南省下属区县积极盘活闲置资产、提升公共养老服务能力奠定了坚实基础。

河南省某市社区公共养老服务提升项目，正是这一时代背景下的生动实践。本项目旨在通过对社区内长期闲置的俱乐部、液化气站等存量资产进行改造升级，建设一个拥有272张床位的社区养老服务中心，并统筹周边5341平方米的社区配套用房，全力打造“15分钟便民生活圈”。

（一）应对人口老龄化，填补养老服务缺口

根据第七次全国人口普查数据，当前该地区60岁以上老年人口占比已达19.7%，而项目周边区域的老龄化率为18.86%，也处于较高水平。本项目涉及社区作为退休职工的核心居住区，60岁以上老年人多达7200余人，但社区周边却无一家投入运营的养老机构。按照5%的入住率推算，该社区养老床位缺口达360张。项目的实施，将直接提供272张普惠型养老床位，有效缓解“老无所养”的市场压力，最大限度满足老年人“离家不离社区”的养老愿望。

（二）盘活闲置国有资产，化解地方财政压力

项目拟盘活的俱乐部和原液化气站，因设施老化、功能落后已长期闲置，不仅造成资源浪费，也严重影响社区整体环境。通过经营权转让的方式，这些“死资产”得以转化为“活资金”。经评估，存量资产经营权价值达6023.86万元。这笔资金上缴财政后，可用于偿还地方债务或投入其他民生项目，能有效缓解财政收支矛盾，真正实现国有资产保值增值。

（三）打造15分钟便民生活圈，提升居民幸福感

项目依托存量资产改造，不仅提供基本养老服务，还整合了社区配套用房，引入餐饮、超市、维修、医药等便民服务，并同步建设充电桩、停车场等基础设施。这一布局完全契合地方“八规合一”规划中关于构建“15分钟社区生活圈”的要求，让居民在步行15分钟范围内即可满足生活、养老、医疗等基本需求，切实提升了社区居民的获得感与幸福感。

本项目的核心创新在于采用了“存量资产经营权转让”的运作模式，对社区配套用房与闲置资产统筹整合。在不改变国有资产所有权的前提下，通过公开竞争方式，将存量资产的经营权、收益权转让给专业的社会资本方，由其负责项目的投融资、改造建设和长期运营。这一模式有效实现了政府“轻装上阵”与社会资本“专业赋能”的双赢格局。

（一）项目回报机制明确

本项目总投资8139.37万元，其中存量资产经营权转让价款为6023.86万元，改造工程投资为1919.51万元，建设期利息226万元。项目合作期设置为20年，整体回报机制为“使用者付费”。中选经营企业通过提供养老、房屋租赁、停车充电等服务获得经营收入，以收回投资、覆盖成本并获取合理回报。值得强调的是，该模式合作期内不增加政府财政支出责任，有效规避了新增隐性债务的风险。

（二）风险分配与应对

项目遵循“最优风险分配”和“风险收益对等”原则，对各类风险进行了系统性识别与合理分配。其中，政府方主要承担政策变更、行政审批延误等风险；中选经营企业主要承担融资、建设、运营、市场收益等商业风险。为构筑牢固的风险防线，项目设置了履约保函、移交保函等履约保障体系，并建立了完善的绩效考核机制，将考核结果与履约保函处置挂钩，确保公共服务的质量与效率始终处于可控状态。

项目的财务测算是验证其可行性的关键环节。根据测算，项目在20年的合作期内，获取的养老服务收入、社区配套用房租金及停车充电收入，足以覆盖项目经营成本、财务费用和摊销费用。经测算，项目综合偿债备付率可满足金融机构融资要求，项目整体投资收益率符合市场投资基本收益要求，具备良好的盈利能力和偿债能力，对社会资本具有较强吸引力。

更重要的是，项目实现了经济效益与社会效益的深层平衡。一方面，通过市场化运作，项目能够实现自负盈亏，大幅减轻了政府的财政补贴压力；另一方面，项目提供的普惠型养老服务，价格亲民、服务规范，切实解决了周边老年人的养老难题，同时创造了55个就业岗位，带动了餐饮、医疗、家政等相关产业发展，社会效益显著。

本项目的成功实践，为地方存量资产盘活与养老服务产业发展提供了一条行之有效的路径。它清晰地证明了通过创新的运作模式，可以将政府的资源优势与社会资本的专业优势有机结合，实现“1+1>2”的协同效应。通过“存量焕新”，我们不仅能激活沉睡的资产，更能颐养幸福的未来，为建设老年友好型社会贡献智慧与力量。

展望未来，这一模式具有广阔的推广前景。各地政府可以充分借鉴经验，全面梳理辖区内的闲置资产，结合区域养老服务需求，因地制宜进行改造利用。同时，国家应进一步完善相关政策法规，简化审批流程，加大财税、金融等支持力度，为社会资本参与存量资产盘活创造更加良好的制度环境，推动形成“存量盘活—服务供给—民生改善”的良性循环。

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