美国IPR立案审查权部分交还PTAB：国家安全等政策性裁量权仍由局长掌握

摘 要

2026年11月10日，美国专利商标局（USPTO）宣布将专利无效理由的实体立案审查权交还专利审判和上诉委员会（PTAB）三人合议庭，基本恢复2025年3月的两阶段审查模式。但此次调整并未改变基本立案法律标准，也未削弱局长对国家安全、美国制造、专利权人稳定预期等因素的裁量权。对中国企业而言，最受关注的政策性立案障碍依然存在，不能将此次调整理解为美国专利无效挑战门槛的全面放宽。 至于实际立案机会是否改善，仍需结合后续案例观察。

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一、IPR立案审查分为两部分，此次交还PTAB的究竟是哪一部分？

2026年11月10日，美国专利商标局（United States Patent and Trademark Office，以下简称USPTO）发布《将实体审查事项交还PTAB的备忘录》（Returning Merits-Based Considerations to PTAB，以下简称“11月10日备忘录”），宣布自11月16日起，将部分专利复审立案审查工作重新交给专利审判和上诉委员会（Patent Trial and Appeal Board，以下简称PTAB）的三人合议庭。[1]

这里涉及美国《发明法案》（Leahy-Smith America Invents Act，以下简称AIA）下的两种程序：多方复审（Inter Partes Review，以下简称IPR）和授权后复审（Post-Grant Review，以下简称PGR）。

无论采用哪种程序，立案审查都需要区分两个层面：

1. 实体审查（Merits Review）：专利无效理由是否充分？

例如，请求人能否依据在先专利或公开出版物，证明被挑战专利可能缺乏新颖性或创造性。

根据35 U.S.C. § 314(a)，IPR立案至少要求请求人证明，其对至少一项被挑战权利要求具有合理的胜诉可能性（Reasonable Likelihood of Prevailing）。PGR则适用§ 324规定的不同法定门槛。[2]

这部分主要涉及专利法律及技术证据，也是11月10日备忘录重新交由PTAB三人合议庭负责的工作。

2. 裁量拒绝立案（Discretionary Denial）：即使无效理由充分，是否仍有其他原因不予立案？

这部分审查不限于专利技术本身，还可能涉及平行诉讼、重复挑战、专利权人的稳定预期，以及重大经济利益、公共卫生或国家安全利益等因素。[3]

对于中国企业而言，后者尤其值得关注。因为企业即使掌握较强的无效证据，也可能由于与专利有效性无直接关系的因素而无法进入复审程序。

此次备忘录改变的是上述两部分工作的分工，而非《专利法》规定的基本立案门槛。

不过，两部分审查并非完全割裂：11月10日备忘录也对PTAB如何评估整份申请的实体理由提出了具体指导，因此实际立案结果仍可能受到新的审查实践影响。

二、从2025年3月到2026年11月：审查权如何经历三次变化？

要判断这次调整的意义，需要回顾过去一年半的审查分工。

2025年3月26日：首次实行两阶段审查。

时任USPTO代理局长Coke Morgan Stewart发布《PTAB工作量管理临时程序备忘录》（Interim Processes for PTAB Workload Management），将立案审查分为裁量审查与实体审查两个阶段。

局长先判断是否需要裁量拒绝立案；通过这一阶段的申请，再交由PTAB三人合议庭审查实体理由及其他非裁量性法定要求。[3]

2025年10月20日：立案决定权进一步集中到局长。

USPTO于2025年10月17日发布《AIA复审程序由局长决定立案的备忘录》（Director Institution of AIA Trial Proceedings），决定由局长统一处理裁量因素和实体理由，并在至少三名PTAB法官协助下作出立案决定。[4]

PTAB法官仍参与审查，但实体立案决定不再通常由三人合议庭独立作出。

2026年11月16日起：实体审查重新交还三人合议庭。

根据11月10日备忘录，局长继续负责非实体因素的初步审查；通过局长审查的申请，再交由PTAB三人合议庭作出实体立案决定。

因此，这次调整基本恢复了2025年3月的两阶段分工：局长负责非实体裁量审查，PTAB三人合议庭负责实体立案审查。

值得注意的是，局长仍保留法定的立案决定权限，并可以依法委托PTAB履行部分工作。备忘录所涉及的是行政机关内部权限的重新分配，而非国会修改立案制度。

三、国家安全、美国制造等政策性裁量因素，有没有变化？

没有，这些因素的审查权限仍由USPTO局长掌握。

2025年3月备忘录已经将重大经济利益、公共卫生、国家安全以及专利权人的稳定预期（Settled Expectations）列为裁量审查时可以考虑的因素。[3]

其中，稳定预期涉及专利权利要求已生效的时间等情况，反映USPTO对既有专利权稳定性的政策考量。它并不等于专利授权达到某一固定年限就自动不得挑战。

此后，2026年3月11日，USPTO又发布《关于美国制造及小企业使用AIA程序的补充裁量因素备忘录》（Additional Discretionary Institution Considerations – U.S. Manufacturing and Small Business Use of AIA Proceedings），进一步明确可以考虑的事项，包括：

1. 被控侵权产品是否在美国制造，或涉及美国制造业投资；

2. 专利权人制造、销售或许可的竞争产品是否在美国生产；

3. 请求人是否为遭遇专利侵权诉讼的小企业。[5]

这些因素与传统的专利有效性判断不同。例如，即使两家企业提交的无效证据具有相近的证明力，其美国制造与投资情况仍可能影响裁量审查。

但必须区分裁量因素与自动拒绝立案规则。

现有备忘录并未规定中国企业、海外制造企业或被列入美国实体清单的企业一律不得申请IPR。

真正的不确定性在于：局长可以在个案中衡量这些因素，而企业难以仅凭无效证据的强弱预测裁量审查结果。

11月10日备忘录保留了这一权限安排。对涉及国家安全、产业政策等问题的申请人而言，实体审查权交还PTAB，并不意味着政策性裁量风险随之消失。

四、对中国企业的实际影响：长江存储案说明了什么？

长江存储挑战美光专利的两件IPR，提供了观察政策性因素如何进入复审程序的具体案例。

在 Yangtze Memory Technologies Co., Ltd. v. Micron Technology, Inc.，IPR2025-00098及IPR2025-00099中，PTAB原先已经准许立案。

2025年11月10日，USPTO局长John Squires发出说明理由命令（Order to Show Cause），指出长江存储被列入美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，以下简称BIS）的实体清单（Entity List），要求其解释USPTO为何应当投入有限的行政资源审理相关复审申请。[6]

这表明，企业的实体清单身份及其关联的国家安全问题，已经在实际案件中被纳入局长的立案审查讨论。

但该案最终并未直接以国家安全为理由拒绝立案。

2026年1月15日，局长撤销此前的立案决定，理由是长江存储未能充分证明其已披露全部实际利益相关方（Real Parties in Interest，以下简称RPI），未满足35 U.S.C. § 312(a)(2)的要求。决定书同时明确指出，最终裁定并不依赖其实体清单身份。[7]

因此，该案不能证明“被列入实体清单的中国企业不得申请IPR”。

它揭示的实务风险更加具体：在涉及企业身份、股权控制及国家安全争议时，专利复审可能不再只是无效证据的较量。请求人的身份与关联关系、RPI披露以及其他程序性要求，都可能成为决定案件能否继续推进的关键。

尤其值得关注的是，长江存储案中原本已经获准的复审，最终仍被撤销立案。这提醒企业，进入实体审查程序并不意味着其他立案风险已经排除。

五、中国企业应如何评估此次调整？

从实务角度看，需要分别判断两类风险。

一是专利无效证据的充分性。 PTAB三人合议庭重新负责实体立案审查，但11月10日备忘录同时要求重视整份申请的无效理由强度，包括绝大多数被挑战权利要求是否具有足够的证据支持。因此，不能仅因为权限交还PTAB，就假定实体审查将更宽松。

二是政策性及程序性风险。 对可能涉及国家安全、美国制造或复杂股权控制结构的企业，申请前应特别核实可能引发裁量审查的事实，并确保请求人及全部RPI披露准确、完整。

这类工作并不能保证局长不会拒绝立案，但能够避免企业在无效证据之外，因可以提前识别的身份披露或程序问题失去复审机会。

至于此次调整能否整体改善中国企业的立案机会，目前仍缺乏足够的后续数据支持。

即使未来IPR整体立案率回升，也需要进一步区分：究竟是实体审查结果改善，还是局长裁量拒绝立案的比例下降；不同类型中国企业是否获得相似的改善，也不能仅凭整体统计得出结论。

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尾注

[1] John A. Squires & John F. Duffy, Returning Merits-Based Considerations to PTAB, Memorandum to the Patent Trial and Appeal Board, at 1, 5–9 (U.S. Patent & Trademark Off. Nov. 10, 2026).

[2] 35 U.S.C. § 314(a) (inter partes review); 35 U.S.C. § 324(a)–(b) (post-grant review).

[3] Coke Morgan Stewart, Interim Processes for PTAB Workload Management, Memorandum to the Patent Trial and Appeal Board, at 1–3 (U.S. Patent & Trademark Off. Mar. 26, 2025).

[4] John A. Squires, Director Institution of AIA Trial Proceedings, Memorandum to the Patent Trial and Appeal Board, at 1–2 (U.S. Patent & Trademark Off. Oct. 17, 2025).

[5] John A. Squires, Additional Discretionary Institution Considerations – U.S. Manufacturing and Small Business Use of AIA Proceedings, Memorandum to the Patent Trial and Appeal Board, at 1–3 (U.S. Patent & Trademark Off. Mar. 11, 2026).

[6] Yangtze Memory Technologies Co., Ltd. v. Micron Technology, Inc., IPR2025-00098 & IPR2025-00099, Paper 33, at 2–3 (P.T.A.B. Nov. 10, 2025) (Director’s Order to Show Cause).

[7] Yangtze Memory Technologies Co., Ltd. v. Micron Technology, Inc., IPR2025-00098 & IPR2025-00099, Paper 38, at 2 n.2, 5–9 (P.T.A.B. Jan. 15, 2026) (Director’s Decision Vacating Institution).