博硕视点丨高速公路桥下空间利用的法律困境与盘活路径路——以地方先行探索为样本

一

二

桥下空间利用的一切法律问题，归根结底源于其法律属性的不确定。属性不明，则权属不清；权属不清，则利用无据、管理无序、责任无着。

桥下空间的物理边界与规范空缺

从物理形态看，桥下空间是指桥梁上部结构（梁体、桥面系）以下、地面（或水面、既有设施）以上，由桥墩、桥台及桥梁投影范围所界定的立体空间。其边界随桥梁净空高度、桥跨布置而异：高填方路基上的桥梁，其桥下空间可能仅是低矮的“净空带”；高架桥、大型互通立交的桥下空间则可达数米乃至十余米净高，具备实质性的承载利用条件。需要说明的是，桥下空间既有“地上空间”，即桥面与地面之间，也可能包含“地下空间”，即桥墩基础埋深范围，本文主要讨论具有现实利用价值的地上部分。

现行法对“桥下空间”并无统一的规范定义。《公路法》第二条仅规定公路“包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口”，未对桥梁的空间构成作任何界定。《公路安全保护条例》第二十二条首次在规范文本中使用“桥下空间”一词，但仅将其作为禁止行为的对象加以列举，未赋予其独立的规范地位。换言之，值得注意的是，桥下空间在现行法上是一个“被规制的对象”而非“被界定的客体”，法律只告诉我们“不能用它做什么”，却从未告诉我们“它是什么”“属于谁”。苏州市高速公路桥梁桥下空间合理利用管理办法》第二条将桥下空间界定为“桥梁上部结构垂直投影范围下的空间区域”，并明确包含桥下自然地面以下的空间，可视为地方立法对这一规范空缺的主动填补。

“公路用地说”的检讨

一种直观的理解是，桥下空间属于公路用地的组成部分。其逻辑是：公路用地依《公路法》第三十四条界定为“公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的土地”，桥梁作为公路的组成部分，其桥下空间自然属于公路用地范围；而公路用地作为公益性建设用地，其土地使用权归属于公路管理主体或公路经营企业，桥下空间的利用自应服从公路保护的需要。

这一解释有其合理性，但经不起推敲。其一，公路用地是一个“平面”范畴，其划定逻辑在于为公路的路基、路面及附属设施提供必要的地面宽度，桥下空间却是“立体”范畴，二者在规范指向上并非同一维度。桥梁投影范围内的地面固然在公路用地之内，但桥面以下、地面以上的“空间”本身，难以被“土地”概念所涵摄。其二，若桥下空间径行等同于公路用地，则任何利用行为都将落入《公路安全保护条例》第十六条关于禁止在公路用地范围内堆放物品、搭建设施的禁止射程，这虽能在逻辑上自洽地解释“一律禁止”，却恰恰暴露了以“平面土地”逻辑处理“立体空间”问题的错位，它剥夺了桥下空间作为独立空间资源被合理利用的可能。其三，公路用地使用权的权源在于以划拨方式取得的国有土地使用权，其用途被严格限定于公路建设与运营；将桥下空间的经营性利用（如收费停车场）纳入“公路用地”框架，将面临划拨土地用途管制的障碍。

“公路附属设施关联空间说”的考察

另一路径是将桥下空间理解为公路附属设施的“关联空间”。公路附属设施包括交通安全设施、交通管理设施、防护设施、服务设施、养护管理设施等。据此，桥下空间虽非附属设施本身，但因其紧邻桥梁结构、与桥梁安全直接相关，故应纳入公路设施保护的整体框架，由公路管理机构一体监管。这一学说正确揭示了桥下空间与桥梁安全的强关联性，是安全管制正当性的基础，但它仅回答了“为什么要管”，未回答“能否用、如何用”。它更接近于一种管理权能的宣示，而非对物权归属的解答。

“立体空间说”与分层建设用地使用权的引入

在现代物权法上，土地已从平面的地表概念扩展为立体的空间概念。《民法典》第三百四十五条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”同法第三百四十六条进一步规定，设立建设用地使用权应当“遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权”。这标志着空间权在我国基本法层面的确立：建设用地使用权可依空间维度进行“分层”设立，地表、地上、地下可以分属于不同的权利主体。桥下空间在物理上属于“地上空间”，理论上完全可以通过设立“地上建设用地使用权”的方式，成为一项独立的用益物权客体。

这一解释的法律障碍在于：其一，地上建设用地使用权的设立，以土地所有权人对该空间享有处分权能为前提。桥下空间所依附的土地，多数已被划拨为公路用地，其国有建设用地使用权已设立并归属于公路管理主体；在同一地表之上再行设立地上建设用地使用权，是否构成对既有用益物权的损害、如何协调二者关系，是分层设立必须解决的前置问题。其二，公路用地的公益性用途与桥下空间的经营性利用之间存在用途冲突，划拨土地不得擅自改变用途的规则构成制度性制约。其三，桥下空间的利用强度受桥梁净空、墩柱布局、消防与抢险通道等硬性约束，其作为独立权利客体的经济价值与权利边界有待具体化。

综上，桥下空间的法律属性可归纳为三个层面：就其与公路的物理关联而言，它是公路设施的关联空间；就其与土地的关系而言，它依附于公路用地之上；就其独立的物理形态与经济价值而言，它又是可以独立开发利用的立体空间。三种属性并存，决定了桥下空间的制度安排不能沿用“要么禁止、要么放开”的单一逻辑，而应建立“以安全为底线、以确权为基础、以分类利用为手段”的复合规制框架。

三

地方规范性文件的类型化样本

面对“一律禁止”与利用需求的张力，地方层面早已开始规则供给的先行探索。苏州市人民政府于2026年4月发布《苏州市高速公路桥梁桥下空间合理利用管理办法》（苏州政规〔2026〕3号，自2026年6月1日起施行），系全国范围内较早针对高速公路桥梁桥下空间的专门政府规章。该办法将桥下空间界定为桥梁上部结构垂直投影范围下的空间区域，确立“安全第一、公益利用、权责分明、兼顾现状、整体协调”五项原则；用途上优先用于绿化和绿道建设，允许桥下公园、公共汽车和小型汽车停放、公共自行车点位等公益用途；同时以负面清单明确禁止设立易燃易爆剧毒放射性等危险物品场所，禁止设立洗车、修车、加油、餐饮、娱乐、集贸市场等可能危及桥梁安全的经营场所，禁止用于生产、生活、居住以及使用燃气、电炉及明火。利用程序上，由高速公路经营管理单位与使用者达成一致，经征求交通运输、公安、自然资源和规划、消防救援等部门意见并综合评估通过后，签订桥下空间利用管理协议，明确利用目的、范围、用途、期限、桥梁安全保护要求与腾退机制。

南京市交通运输局、南京市城市管理局于2025年联合发布的《南京市城市桥梁桥下空间利用管理办法》（自2025年11月9日起施行）则呈现出更进取的姿态。该办法将利用类型区分为三个层级：交通疏解、养护管理及市政公用设施存放等优先用途；公共交通场站、非机动车停放、非经营性文体设施等公益性质用途；以及经安全评估的社会公共停车场、充换电设施、群众文化休闲娱乐与体育健身场所、小型便民商业服务设施等商业情形。商业情形须按公开、公平、竞争择优原则确定利用单位，经营收入归利用单位但须符合财税管理规定。安全规则上，办法要求构筑物与桥梁底面、桥墩、桥台的距离原则上不少于1.5米，配套管线原则上铺设于自然地面以下，利用单位履行消防主体责任并承担防撞防碰防擦保护义务。尤须注意的是，该办法适用于城市桥梁，明确将公路桥梁排除在适用范围之外（市政化改造及兼具城市快速路功能的公路桥梁除外），这一回避性安排恰恰从侧面印证了公路桥梁桥下空间所面临的规范困境。

更早的探索包括：2022年汕头市明确公路桥梁桥下空间不得用于商业开发，可作为公益性小汽车停放场地；2022年东莞市于2022年出台《东莞市道路桥梁桥下空间利用和管理办法》，对道路桥梁桥下空间的利用与管理作出系统安排。地方样本形态各异，但共同表明：桥下空间利用的规则需求真实而迫切，地方政府已难以容忍上位规则供给的持续空缺。

地方实践的模式提炼

综合各地样本，可提炼出地方先行探索的四个共性特征。其一，安全优先的原则化。各地办法无一例外将桥梁运行安全置于首位，并以负面清单方式划定绝对禁区。其二，公益利用的正名化。绿化、绿道、公园、公共停车、公交场站等公益用途获得普遍认可，苏州办法更直接以“公益利用”为原则性限定。其三，禁止情形的类型化。禁止事项集中于危险物品、明火作业、生产经营居住、拆改桥梁设施、妨碍养护作业等与桥梁安全直接相关的行为类型，而非文义上的一律禁止。其四，利用机制的协议化。普遍采行“综合评估＋部门会商＋协议约定”的程序构造，以协议明确用途、期限、安全义务与退出机制。分歧则集中于经营性利用的放开程度：南京有限度地承认商业情形并明确收益归属，苏州、汕头则将利用严格限定于公益范畴。这一分歧本身即说明，在缺乏上位法指引的情况下，地方对桥下空间利用边界的把握仍处于试探阶段。

地方探索的合法性检讨

地方探索的积极意义毋庸置疑，但其合法性处境颇为微妙。依《立法法》确立的法律优先原则，地方政府规章及行政规范性文件不得同行政法规相抵触，而《公路安全保护条例》第二十二条对利用公路桥梁（含桥下空间）堆放物品、搭建设施持绝对禁止立场，苏州办法允许桥下公园与公共汽车停放、南京办法甚至允许小型便民商业设施，在文义上均难谓与第二十二条相合。地方立法者显然意识到了这一紧张关系，其消解策略主要有二：一是回避，如南京办法将适用范围限缩于城市桥梁，绕开作为行政法规重点规制对象的公路桥梁；二是限缩，如苏州办法将利用限定于“公益”范畴并冠以“合理利用”之名，实际上是以目的解释方法将第二十二条的禁止范围收缩至危及桥梁安全的利用方式。这种戴着镣铐的探索恰恰说明：地方实践已在事实上行使着对第二十二条进行目的性限缩的解释权，而该解释权限本身缺乏上位法依据，处于合法与违法之间的灰色地带。国家层面规则供给的缺位，使地方探索始终面临合法性审查风险，也使依据地方办法从事利用活动的相对人之信赖利益缺乏稳定保障。

执法案例的印证

执法层面的样态进一步印证了规范与事实的背离。2024年7月25日，在湖南省娄底市交通运输局公布的“谭某某非法占用高速公路桥下空间案”中，村民谭某某在S50长芷高速湄江河大桥下堆积木材及杂物，执法部门认定其违反《公路安全保护条例》第二十二条，本可依该条例第五十九条责令改正并处2万元以上10万元以下罚款，但考虑其系首次违法、未造成危害后果且及时改正，仅作责令改正处理，并协调养护人员代为清理。与此形成对照的是，2024年3月广东省东莞市交通运输部门对桥下空间违法使用行为作出罚款10万元、限期整改的处罚；2026年5月发布广西壮族自治区交通运输执法领域亦公布过建设公司利用公路桥梁（含桥下空间）铺设高压电线案、劳务公司擅自利用桥下空间堆放物品案等典型案例。上述案例显示执法实践的双重面相：对私主体堆放、搭建、铺设管线等“自利型”占用，执法总体趋严；而对地方政府或经营企业主导的绿化、停车等“公益型”利用，则事实上不予查处。同一规范因利用主体身份与利用目的之不同而适用有别，既有违平等原则，也再次暴露出“一刀切”禁止性规范在执行环节难以为继的现实情况。

四

禁止性规范的一刀切及其解释困境

《公路安全保护条例》第二十二条第二款是桥下空间利用绕不开的核心规范。依文义解释，该款对桥下空间采取的是“绝对禁止”立场：禁止堆放物品、搭建设施、铺设危险管线。立法原意不难理解，桥下空间紧邻桥梁结构，堆放易燃物、搭建临时建筑、铺设危险管线均可能危及桥梁安全与通行安全，故以最严厉的禁止性规范予以封堵。

但这一“一刀切”面临三重困境。其一，目的与手段的比例失当。禁止性规范所欲防范的，是危及公路桥梁安全的特定利用方式，包括堆放易燃易爆物品、搭建可能碰撞桥梁结构的设施、铺设危险管线等，而非一切利用方式。若将绿化、排水、市政管线、公共停车等对桥梁安全无碍乃至有益的利用行为一并禁止，则属于手段超出目的所必要的限度，有违行政法上的比例原则。其二，规范与事实的严重脱节。实践中桥下空间的绿化利用、停车利用早已普遍存在，且多为地方政府主导或默许，若严格适用第二十二条，这些利用行为均属违法，将导致“普遍性违法”的尴尬局面，法律权威反而受损。其三，内部规范的不协调。《公路安全保护条例》第二十七条第（四）项同时规定“利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施”经许可可以进行，与第二十二条“禁止……铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”之间，仅能以“低压电缆与危险管线”之区分加以调和，但界限并不清晰，反映出现行规范对桥下空间利用“既禁又放”的内在矛盾。

值得注意的是目的性限缩的权限问题。《公路安全保护条例》将第二十二条的禁止范围限缩于“危及桥梁安全”的利用方式，在解释论上能否成立、由谁行使，并非不证自明。就文义而言，“堆放物品、搭建设施”的表述未附任何安全限缩条件，文义解释的结论只能是一律禁止；目的性限缩以“规范文义大于规范目的”为适用前提，须论证立法者有意将无害利用排除于禁止范围之外，而现行立法资料尚难支撑这一论证。更关键的是权限问题：对行政法规作限缩解释的权力原则上属于制定机关及其授权的解释机制，地方政府规章、行政规范性文件与基层执法机关能否以目的解释之名实质性收缩行政法规的禁止范围，在法律优先原则之下存在重大疑问。前述地方探索之所以呈现“回避”与“限缩”并存的策略性姿态，正是因这一权限困境的影响。本文认为，破解之道不在否认地方实践的正当性，而在于将地方事实上行使的解释权收回并升格为国家的立法选择，由国务院通过修订《公路安全保护条例》或作出正式解释，将第二十二条明文改造为安全导向的分类规制条款。在完成这一升格之前，地方办法的容许性宜以“是否影响公路桥梁安全”的实体标准与“是否公益优先”的政策标准综合判断，司法机关在个案审查中亦应对此类探索性规范保持必要的尊让。

确权登记制度的缺失

桥下空间若要成为可合法利用的客体，前提是其权属与用途能够被公示和确认。然而现行不动产登记制度对此几近空白。《民法典》第三百四十五条虽为分层设立建设用地使用权提供了实体法依据，不动产统一登记制度亦已将空间使用权纳入登记对象范围，但桥下空间既未单独设立建设用地使用权，其依附的公路用地也往往因历史遗留问题而未完成确权登记。高速公路尤其是收费公路，其用地权源复杂：既有划拨，也有通过征收、置换取得，部分早期建成的公路用地甚至权证不全。桥下空间的权属登记更是无从谈起。确权的缺失带来连锁后果：利用主体无法取得物权性权利，只能诉诸行政许可或合同安排，权利稳定性弱、融资担保功能丧失、对抗第三人效力不足，客观上抑制了社会资本参与桥下空间开发利用的积极性。

管理与收益主体的错位

高速公路的管理与收益主体呈多元分置格局。依《收费公路管理条例》及《收费公路权益转让办法》，收费公路权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，归属于收费公路经营管理者；依《公路安全保护条例》第三条，公路管理机构具体负责公路保护的监督管理。于是，桥下空间之上至少叠合了四类主体：公路管理机构（行政监管）、公路经营企业（经营权人）、地方政府（属地治理）以及桥下土地的权利主体。多头主体之间的权责边界模糊，导致两种极端：要么“谁都管”，对桥下空间的任何利用都施加禁止或高门槛审批，使合理利用寸步难行；要么“谁都不管”，对违法占用熟视无睹、相互推诿，使桥下空间沦为治理真空。

收益归属问题更为突出。若桥下空间的利用，如出租停车、仓储产生收益，该收益应归属公路经营企业、地方政府、还是公路管理机构？收费公路经营企业主张其基于特许经营权对公路用地及附属空间享有排他性经营利益；地方政府则主张桥下空间治理与利用属于城市管理事权，收益应反哺公共服务；公路用地若属国有划拨，其经营性收益还面临国有资产管理与土地用途管制的追问，《行政事业性国有资产管理条例》对行政事业单位利用国有资产取得收入的规范，以及划拨土地因经营性利用而须补办出让、补缴土地收益的规则，均使收益归属问题远较“谁投资、谁受益”更为复杂。现行法对此均无规定，收益分配的失范既可能诱发国有资产流失，也可能挫伤各方参与治理的积极性。

利用模式的合法性边界模糊

各地实践中的桥下空间利用模式，大致可归纳为四类：一是公益类，如桥下绿化、体育公园、绿道、应急避险场所；二是市政类，如桥下停车、公交场站、环卫设施、市政管线；三是经营类，如桥下仓储、堆场、商业经营；四是混合类，兼具公益与经营属性。四类模式的法律评价应当有别，但现行法并未提供区分标准。公益类、市政类利用因具有公共属性，通常被默许甚至鼓励，但其合法性依据究竟是什么，是第二十二条的“例外”、是地方政府的行政命令、还是对禁止性规范的解释性突破，始终无法明确。经营类利用则处于更不确定的灰色地带：一方面涉嫌直接违反第二十二条禁止性规定，另一方面部分地方又以“桥下空间综合利用”之名出台规范性文件予以推动。合法性边界的模糊，使行政相对人无从预测行为后果，也使执法者进退失据。前述执法案例所显示的“因人执法”“因用途执法”现象，正是这一模糊性在执法端的问题。

五

破解上述困境，不宜在“禁止”与“放开”之间做非此即彼的选择，而应回到问题的本源，即在物权法与公路行政法的框架内，为桥下空间的利用重建规范基础。

负面清单作为安全底线

桥下空间利用的第一约束，始终是公路桥梁的运行安全。因此，任何利用制度的设计，都应以“安全负面清单”为前置。负面清单的功能在于：将《公路安全保护条例》第二十二条所欲防范的真正风险予以类型化、具体化，明确哪些利用方式绝对禁止，哪些利用方式在满足安全条件下可以容许。

结合《公路安全保护条例》的禁止性规定，负面清单至少应包括：（1）禁止堆放、储存易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品；（2）禁止搭建可能碰撞、损伤桥梁结构或妨碍桥梁检测、养护作业的设施；（3）禁止铺设高压电线和输送危险气体、液体的管道；（4）禁止从事可能引起振动、沉降、腐蚀、火灾等危及桥梁结构安全的生产经营活动；（5）禁止占用桥墩（柱）周围必要安全距离及消防、抢险、养护通道。清单之外，则不再当然禁止。这一构造实质上是对第二十二条的“目的性限缩解释”，将“搭建设施、堆放物品”的禁止，限缩于“危及公路桥梁安全”的范围内，使规范回归其立法目的。需强调的是，负面清单仅为“底线”，具体利用仍须经过安全评估与许可，二者构成递进关系而非替代关系。苏州办法的七项负面清单与南京办法的禁止情形条款，均采行了同一技术路线，可视为地方立法对这一构造的实践验证。

分层建设用地使用权的设立与登记作为权利基础

桥下空间经营性利用的物权基础，宜通过《民法典》第三百四十五条分层建设用地使用权制度加以构造。具体而言：在桥下空间所依附的公路用地上，于地表建设用地使用权之外，单独设立“地上建设用地使用权”，其空间范围以桥梁上部结构底面为上限、以地面为下限，横向以桥梁投影范围为界。该权利可由土地所有权人依法出让或划拨，由利用主体取得并办理不动产登记，从而获得对抗第三人的物权效力。

这一构造需解决三个衔接问题。其一，与既有公路用地使用权的协调。新设地上建设用地使用权不得损害既已设立的地表公路用地使用权，即利用行为不得影响公路通行、桥梁安全与养护作业；必要时可通过设定地役权或签订相邻关系协议的方式，明确利用主体对公路管理主体承担的容忍与配合义务。其二，与划拨土地用途管制的协调。桥下空间的经营性利用涉及划拨用地，应依《土地管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，办理用途变更与出让手续，或采取“划拨＋租赁”等方式，避免国有资产流失与用途管制规避。其三，与空间利用强度的协调。桥下空间的权利边界受净空、墩柱、消防通道等硬约束，登记时应以三维坐标或图示方式明确空间范围，防止权利范围与物理现实脱节。

以空间为客体设立独立用益物权的制度技术，在比较法上已有成熟经验。日本民法第269条之2确立区分地上权制度，承认以他人土地之空中或地下为客体设定地上权；2001年施行的《关于大深度地下公共使用的特别措施法》更就大深度地下空间创设“特定地下使用权”，并以公共用地调查、协议与裁定程序化解空间利用冲突。我国台湾地区2010年修订民法物权编时增订区分地上权规则，明确地上权得在他人土地上下之一定空间范围内设定。上述经验表明，空间性用益物权在权利范围三维界定、与既存权利冲突协调及登记配套方面均有成熟方案可资借鉴。我国《民法典》第三百四十五条业已提供实体法接口，桥下空间分层确权所缺的，并非立法技术，而是规则细化与实践推进的决心。

对于公益类、市政类利用，则未必需要设立独立的用益物权，可径由公路管理主体基于行政管理与公共服务的需要组织实施，或以行政协议方式交由相关主体使用，以降低制度成本、保持市场的灵活性。

许可制与协议制的利用方式

在权利基础之上，桥下空间的利用宜区分情形，分别适用许可制与协议制。

对于涉及桥梁结构安全的利用行为，如铺设管线、搭建与桥梁连接的设施，应纳入《公路安全保护条例》第二十七条的涉路施工许可范围，由公路管理机构依第二十八条规定的技术评价、应急方案等要件进行审查，并征求公路经营企业及公安机关交通管理部门意见。对于不涉及桥梁结构、仅占用桥下地面空间的利用行为，如停车、仓储、绿化、文体设施，则宜改采协议制或备案制，由利用主体与公路管理主体及土地权利主体签订利用协议，明确用途、期限、安全义务、收益分配与退出机制，降低审批门槛、提高利用效率。

无论许可制还是协议制，均应贯彻“安全评估前置”原则：利用行为实施前，须就其对桥梁结构、通行安全、消防安全、排水防洪等的影响进行技术评估，评估不通过的，一律不得利用。安全评估与负面清单，共同构成桥下空间利用的两道约束。

“谁所有、谁受益、谁担责”的责任机制

收益归属应与权利来源和风险承担相匹配。对于以划拨公路用地承载的桥下空间，其经营性收益原则上应纳入国有资产管理，在扣除合理成本后，可依“取之于桥、用之于桥”的原则，专项用于公路养护与桥下空间治理，兼顾地方政府公共服务投入的合理回报。对于以出让方式取得分层建设用地使用权的，其收益归权利主体，但应接受用途与安全监管。收益分配的规则化，是化解多头主体利益冲突、激励各方协同治理的关键。

责任配置上，应明确“利用者安全责任”与“管理主体监管责任”的二分。利用主体对利用行为引发的安全事故、侵权损害承担直接责任；公路管理主体对负面清单的落实、安全评估的组织、日常巡查监管负有行政责任；公路经营企业对桥梁结构安全负有不可转移的看护责任，有权对危害桥梁安全的利用行为予以制止并报告。通过责任的清晰界分，避免“谁利用、谁无责”与“谁监管、谁背锅”的失衡。

六

桥下空间利用的制度完善，应当以“安全为底线、确权为基础、分类为方法、协同为保障”为总体思路，从立法、确权、管理、责任四个层面系统推进。

立法层面：修订禁止性规范，确立分类利用规则

建议适时修订《公路安全保护条例》第二十二条，将“一律禁止”改为“分类规制”：明确危及公路桥梁安全的利用方式绝对禁止；对不危及安全的利用方式，授权省级人民政府制定桥下空间利用的管理办法，明确利用的用途清单、安全标准、审批程序与监管要求。同时，建议在《公路法》修订或配套立法中，对“桥下空间”作出规范界定，明确其法律属性与利用的一般原则，结束其“有规制无界定”的状态。苏州、南京两地办法的相继出台表明，分类规制已成为地方共识，国家层面的规则统一宜尽快提上日程，以终结地方规则的合法性悬置状态。

确权层面：建立桥下空间分层确权与登记制度

建议自然资源、交通运输主管部门联合出台桥下空间确权登记的指导意见，明确：桥下空间经依法批准用于经营性用途的，可依《民法典》第三百四十五条设立地上建设用地使用权并办理不动产登记；登记时以三维界址和图示明确空间范围，标注安全限制条件。同时，加快公路用地确权登记的历史遗留问题处理，为桥下空间的确权奠定基础。对于暂不具备确权条件的，可先以“利用许可＋行政协议”的方式过渡，待条件成熟后再行确权。

管理层面：明确主体，建立协同治理与收益分配机制

建议明确公路管理机构为桥下空间利用的监督管理主体，公路经营企业为桥梁安全的第一看护主体，地方政府为桥下空间环境综合治理的属地责任主体，三者建立信息共享、联合巡查、协同处置机制。收益分配上，可探索“政府引导、企业运作、收益反哺公路养护”的模式，通过规范性文件或协议明确收益的归属与使用方向，既盘活存量空间，又反哺公路事业，实现安全、效益与民生的统一。

责任层面：健全安全评估与责任追究体系

建议将桥下空间利用的安全评估制度化，明确评估主体、评估标准与评估程序，对未经评估或评估不通过擅自利用的，设定明确的法律责任。同时，完善桥下空间利用的侵权责任与行政责任衔接机制，对因利用行为危及桥梁安全或造成他人损害的，依法追究利用主体的民事、行政乃至刑事责任，倒逼利用行为的规范化。