【中睿观】低线城市国企资产盘活观察——困局、成因与破局路径

📌 摘要

在宏观经济增速换挡、房地产市场深度调整与地方财政持续承压的背景下，盘活存量资产已成为国有企业改革深化提升行动的重要命题。相较于一二线城市，低线城市国企资产盘活面临更为突出的结构性矛盾：资产类型集中于土地、厂房、商业体，区域需求收缩与同质化供给过剩并存，市场化运营能力不足，行政化色彩较浓。本文基于咨询实践与政策观察，从资产端、环境端、机制端三个维度分析低线城市国企资产盘活困境，并提出“分类施策、止血优先、功能再造、专业运营、资本联动”的系统性破局思路。

低线城市国企的存量资产，大多形成于地方城镇化快速扩张和产业招商竞赛时期。彼时土地获取成本较低、融资环境宽松，部分国企承担了大量基础设施建设、园区开发、商业配套等功能，形成了相当规模的土地、厂房和商业物业。随着经济周期转换和区域发展格局调整，这些资产正从过去的“发展资源”逐步演变为“经营包袱”。

从资产结构看，低线城市国企资产盘活主要面临“三高三低”特征。

• 空置率高，租金收益低。

  土地闲置或低效利用现象普遍，部分储备土地长期未开发，既无法产生现金流，又持续产生持有成本；厂房空置问题在产业外迁和招商竞争加剧下尤为突出，一些园区名义出租率尚可，但实际存在大量免租期、租金折让和提前退租；商业体则受电商冲击和消费外流影响，空置率持续攀升，租金水平不断走低。

• 持有成本高，流动性低。

  物业维护、安保、基础能耗、折旧摊销等刚性支出不会因空置而消失，形成“收入下降、成本上升”的双重挤压。同时，低线城市资产交易市场不活跃，资产处置周期长、折价幅度大，流动性明显不足。部分土地和厂房还存在权属不清、手续不全、规划受限等历史遗留问题，进一步降低了可交易性。

• 转型难度高，专业能力低。

  多数低线城市国企缺乏市场化资产运营团队，盘活手段仍以“坐等招租”“低价出租”为主，缺乏产业策划、招商运营、资本运作等复合能力。面对产业升级、消费升级、城市更新等新要求，传统资产的功能适配性不足，改造投入大、回报不确定，决策层往往陷入“不盘活等死、盘活怕亏死”的两难。

  
  

低线城市国企资产盘活难，并非单一因素所致，而是外部环境变化、资产自身缺陷与体制机制约束相互交织的结果。

（一）外部环境：需求收缩与供给过剩叠加

低线城市普遍面临人口外流、产业基础薄弱、消费增长乏力等长期趋势。年轻人口向省会城市和发达地区流动，本地常住人口老龄化、收入增长放缓，直接削弱了对商业、住宅、产业空间的终端需求。与此同时，过去数年各地大规模建设形成的园区、厂房、商业综合体集中入市，供给明显过剩。区域竞争加剧进一步恶化了市场生态：各县市纷纷以更低租金、更长免租期、更高补贴争抢有限的产业和商业资源，导致资产出租率和租金水平被系统性压低。

在这样的市场环境中，低线城市国企资产盘活缺乏需求侧支撑，单纯依靠降价或补贴难以从根本上解决问题。

（二）资产端：功能错配与历史欠账并存

低线城市国企资产大多形成于粗放扩张阶段，资产质量参差不齐，功能错配问题突出。

土地资产往往位于城市边缘或新区，基础设施配套不足，规划用途与实际市场需求脱节。部分土地受限于规划调整、拆迁成本、环保要求等因素，短期难以直接开发。若长期闲置，不仅产生持有成本，还可能因城市发展方向变化而进一步贬值。

厂房资产多为传统单层或多层结构，层高、承重、消防、电力、物流等条件难以满足现代制造业和新兴产业需求。改造升级投入大、周期长，且部分厂房存在产权不完整、消防验收缺失、规划用途不符等历史问题，导致无法合规出租或转让，形成“有资产不能用”的困境。

商业体资产在低线城市尤为尴尬。大量商业体规划于房地产繁荣期，体量偏大、业态雷同，以零售为主。在电商分流和本地消费外流双重冲击下，传统百货、街区商业的承租能力和客流持续下滑，品牌商户拓展意愿低迷。部分商业体即使降低租金也难以吸引优质商户，陷入低租金—低品质—低客流—更低租金的恶性循环。

（三）机制端：行政逻辑与市场逻辑冲突

低线城市国企的资产运营往往带有较强的行政色彩。资产的形成多与地方招商引资、城市建设任务绑定，而非完全基于市场回报。这导致资产盘活过程中面临多重机制障碍。

• 决策链条长、风险容忍度低。

  资产盘活涉及改造投入、业态调整、合作让利等决策，需要层层审批。国企管理层在国有资产保值增值的考核压力下，对可能产生短期亏损或资产减值的市场化盘活手段往往持谨慎态度，宁可维持现状也不愿承担决策风险。

• 专业能力不足、激励机制缺位。
  低线城市国企普遍缺乏既懂产业又懂商业运营的复合型人才，薪酬水平和职业发展空间难以吸引专业团队。同时，资产盘活的考核导向不清晰，干多干少一个样，缺乏与盘活成效挂钩的激励约束机制，内部推动力不强。

• 资产分散、管理粗放。
  部分国企资产分布在多个区域、多个类型，缺乏统一台账和动态监测，对每项资产的实际持有成本、市场价值、盘活潜力缺乏清晰判断。管理粗放导致资源配置不合理，优质资产未被优先盘活，劣质资产却持续消耗资源。

资产盘活困难对低线城市国企的冲击是多维度的，若不及时干预，可能形成系统性风险。

• 财务层面，现金流持续失血。

  空置资产无法产生租金收入，但物业维护、安保、能耗、折旧等刚性支出不减，直接侵蚀利润和现金流。部分国企依靠融资或财政补贴维持资产持有，债务滚动压力加大，一旦融资环境收紧，可能引发流动性危机。

• 资产层面，价值加速缩水。

  长期空置导致物业物理老化、市场形象受损、估值下降。资产价值缩水进一步削弱了国企的融资抵押能力和资产处置议价能力，形成“越空置越难盘活”的负向循环。低线城市资产流动性本来就差，价值缩水后处置更加困难。

• 战略层面，转型空间被挤压。

  低效资产占用大量资金、人力和管理精力，使国企难以将资源投向符合区域发展方向的新业务、新项目。资产包袱过重还会拖累企业信用评级，推高融资成本，制约战略转型和可持续发展。

• 风险层面，可能向地方财政和金融体系传导。

  低线城市国企与地方财政、地方金融机构关系紧密。若国企资产盘活长期无起色，可能引发债务违约、平台信用风险，进而波及区域金融稳定。因此，低线城市国企资产盘活不仅是企业自身经营问题，更关乎地方经济安全。

破解低线城市国企资产盘活难题，不能简单套用一二线城市的经验，必须立足区域实际，按照“分类施策、先易后难、止血优先、长期增值”的思路系统推进。

（一）分类诊断，建立资产分级管理台账

盘活的前提是摸清家底、精准分类。建议对全部存量资产开展一次全面体检，从权属合规性、物理状态、市场价值、持有成本、盘活潜力、政策约束等维度进行综合评估，形成“优质资产、可提升资产、低效资产、无效资产”四级分类。

优质资产优先配置资源重点盘活；可提升资产通过改造升级、业态调整释放价值；低效资产采取收缩、合作、转让等方式减少占用；无效资产果断处置，剥离出清。分类管理的核心是从“一刀切管理”转向“差异化经营”，避免资源错配。

（二）止血优先：成本管控与低效资产出清

在现金流紧张的情况下，盘活的第一要务不是追求增值，而是减少失血。对空置物业实行“最低维护标准”，压缩非必要安保、保洁、能耗开支；与供应商重新谈判物业、维保合同，降低服务单价；积极申请空置房产物业费减免、房产税困难减免等政策，降低持有成本。

同时，对长期无盘活可能的资产，应果断采取出售、置换、无偿划转等方式出清。低线城市资产交易市场不活跃，但通过政府收储、平台整合、产业方收购等渠道，仍可实现部分退出。资产处置虽然可能产生账面损失，但相较于持续失血和未来更大的减值，及时止损往往是理性选择。

（三）功能再造：适配低线城市的产业与消费逻辑

低线城市资产盘活必须尊重本地市场容量和产业基础，避免盲目追求高大上。功能再造的方向应当务实、可落地。

土地资产可采取分阶段利用策略。短期对暂不具备开发条件的土地，通过临时停车场、仓储堆场、苗圃、集市等方式获取现金流，降低空置成本；中期探索与专业开发商、产业方合作开发，以土地作价入股、合作建房、定制开发等方式引入外部资金与产业资源；长期积极争取政府收储、土地置换、用途调整等政策窗口，提升土地价值再开发。

厂房资产应紧扣区域产业定位进行改造。对具备条件的厂房，可改造为高标准厂房、研发中试楼、冷链仓储、数据中心、长租公寓等适配性更强的空间。与地方政府、产业园区运营方合作，争取税收、租金补贴等政策，定向引入新兴产业项目，以产业带动去化。对部分厂房可采取“以租代售”“先租后售”“分割销售”等方式加快资金回笼；对无法合规改造的，考虑资产置换或出售剥离。

商业体资产在低线城市的出路在于社区化、体验化和功能复合化。中小体量商业体可转型为社区商业中心，引入生鲜超市、亲子、健身、医疗、教培等刚需业态，降低对零售的依赖。大型商业体则应压缩零售面积，增加餐饮、娱乐、服务等体验业态，打造本地社交和消费目的地。同时，可引入专业商业运营管理公司或品牌运营商，以委托管理、整体转租、合资运营等方式借助外部专业能力盘活。

（四）机制重构：专业化运营与市场化激励

资产盘活最终要靠人和机制。低线城市国企应着力构建专业化、市场化的资产运营体系。

成立资产盘活专班，由公司主要领导牵头，财务、法务、招商、工程等部门参与，逐项明确责任人、时间表和盘活路径。专班应拥有必要的决策授权和资源调配权，避免层层审批贻误时机。

引入外部专业机构，弥补自身能力短板。委托产业顾问、商业策划、招商代理、资产评估等机构提供专业支持，提升盘活的专业性和效率。低线城市可采取“借船出海”策略，与成熟园区运营商、商业管理公司、产业投资机构建立合作关系，共同开发运营。

完善考核激励机制，将空置率、租金收入、盘活面积、资产处置回款等指标纳入绩效考核，对盘活成效突出的团队和个人给予实质性奖励。同时建立合理的容错机制，对市场化探索中的正常损失给予包容，激发内部动力。

（五）资本与政策联动：用好工具与政府资源

低线城市国企资产盘活离不开资本运作和政策支持。

资本运作方面，对具备稳定现金流的资产，可研究发行类REITs、CMBS等产品，提前回收资金；引入战略投资者，以部分资产作价入股，共同开发运营；对需保留使用权但需回笼资金的资产，采取售后回租方式改善现金流。低线城市资产证券化面临资产质量、现金流稳定性等约束，但可作为中长期方向逐步培育。

政策争取方面，主动对接地方政府，了解城市更新、产业扶持、低效用地再开发、老旧厂房改造等政策。争取将企业资产纳入区域产业规划、城市更新单元或招商引资重点载体，获取规划调整、容积率奖励、税收优惠、基础设施配套等支持。国企应善于将自身资产盘活与地方经济发展目标绑定，争取政策资源倾斜。

从咨询实践观察，低线城市国企资产盘活需要警惕几个倾向。

💡一是避免运动式盘活。

资产盘活是系统工程，不能寄望于一次招商活动或一个政策窗口解决所有问题。应建立长效管理机制，持续推进资产结构优化。

💡二是避免简单复制一二线模式。

低线城市市场需求、产业基础、消费能力与一二线城市差异显著，盲目引入高端商业、新兴产业载体可能水土不服。盘活方案必须立足本地实际，遵循市场逻辑，从小切口、低成本、快见效的项目入手，以点带面。

💡三是避免目标模糊。

资产盘活应明确目标导向：是为了解决现金流压力、提升资产价值，还是承担社会责任、服务地方产业？不同目标对应的策略和风险承受度不同。国企管理层应在盘活启动前明确优先级，避免因目标冲突导致执行摇摆。

💡四是避免资产盘活与债务风险相互强化。

部分低线城市国企资产盘活被寄予化解债务的期望，但若盘活手段激进，可能引发新的风险。应坚持稳健原则，优先保障现金流安全，再追求资产增值。

总体而言，低线城市国企资产盘活的关键在于从“被动持有”转向“主动经营”，从“单一招租”转向“产业+资本+运营”多维驱动。这既需要国企自身转变观念、提升能力，也需要地方政府在政策、资源、容错机制上给予支持。只有内外协同、长短结合，才能从根本上扭转资产低效困局，为低线城市国企可持续发展和地方经济稳定提供坚实支撑。

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