发文机关及日期

住房和城乡建设部，2019年1月3日

水利部，2026年10月24日

文号

建市规〔2019〕1号

水建设〔2026〕183号

施行日期

2019年1月1日

2027年1月1日

废止文件

建市〔2014〕118号（试行）

水建管〔2016〕420号（暂行）

体例

不分章，共二十一条

七章，共二十四条

规制行为

违法发包、转包、违法分包、挂靠

转包、转让、违法分包、出借借用资质

覆盖业务

仅施工

勘察、设计、施工、监理

规制相对方

建设单位（发包）与承包单位（承包）

承包、分包、劳务作业分包、监理单位

监管主体

住建部；县级以上住建主管部门

水利部；流域管理机构；县级以上水行政主管部门

信用平台

全国建筑市场监管公共服务平台

全国水利建设市场监管平台，共享至全国信用信息共享平台

参照适用

房建市政以外专业工程可参照；省级可制实施细则

无参照条款，无省级实施细则授权

解释与衔接

由住建部负责解释

未设解释条款；以往文件不一致的以本办法为准

1

立法目的与依据

第1条：为规范建筑工程施工发包与承包活动中违法行为的认定、查处和管理，依据《建筑法》《招标投标法》《合同法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《招标投标法实施条例》，以及法工办发〔2017〕223号意见制定。

第1条：为规范水利工程转包、违法分包等违法行为认定、查处工作，保障工程质量和安全，维护水利建设市场秩序，依据《民法典》《招标投标法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程安全生产管理条例》制定。

【近】立法目的同源。水利以《民法典》替代已废止的《合同法》，增列《勘察设计管理条例》以支撑勘察设计板块；未列《招标投标法实施条例》，但第19条处罚直接援引该条例条款。水利第1条未点名法工办发〔2017〕223号，第20条追溯期规则与该意见实质一致，解释时仍应回归该意见与《行政处罚法》第36条。

2

适用范围与规制对象

第2条：建筑工程指房屋建筑和市政基础设施工程及其附属设施，以及与其配套的线路、管道、设备安装工程。第3条明确规制违法发包、转包、违法分包、挂靠。

第2条：适用于水利工程转包、转让、违法分包、出借借用资质的认定查处；第二至五章覆盖勘察、设计、施工、监理四类业务。

【异】根本差异。住建同时规制发包与承包两端；水利只规制承揽方（承包、分包、劳务作业分包、监理）的违法行为，不含违法发包。对项目法人的发包违法行为，不能援引183号。

3

监管主体与层级

第3条：住建部统一监督管理；县级以上地方住建主管部门负责本行政区域内的认定查处。

第4条：水利部统一监督管理；流域管理机构负责其直管水利工程的认定查处，并对流域内地方水行政主管部门实施监督；县级以上地方水行政主管部门在职责范围内负责本行政区域，并对下级实施监督。

【异】水利增设流域管理机构一级，并明确上下级监督关系。第16至18条的举报、报告、移送均指向“负责项目监督管理的”水行政主管部门或流域管理机构，管辖判断须先确定直管关系。

4

行为类型与定义体例

第5、7、9、11条分别定义违法发包、转包、挂靠、违法分包，分散于各条。

第3条集中定义转包、转让、违法分包、出借借用资质四类；第二至五章按业务分别列举认定情形。

【异】水利采“总则集中定义加分业务列举”体例，四类行为在四类业务中重复展开，援引须同时写明章、条、项。住建称“挂靠”，水利称“出借借用资质”，后者为双向表述。

5

违法发包

第5条定义；第6条列举五类情形：发包给个人、发包给无相应资质单位、应招未招或未按法定程序发包、设置不合理条件限制排斥潜在投标人、将一个单位工程支解发包；第15条设对应处罚。

无对应条款。第16条仅对项目法人设定发现违法行为后的制止、纠正、督促履约、追究违约责任及五个工作日内报告义务。

【异】183号不存在违法发包的认定与处罚条款。项目法人肢解发包、应招未招、设置不合理条件等，应依《招标投标法》及其实施条例、《建设工程质量管理条例》《水利工程建设项目管理规定》等另行认定。以183号处罚项目法人属适用错误，这是实务中最易发生的定性偏差。

6

合同订立与履约要求

第4条：建设单位与承包单位应严格依法签订合同，明确权利义务责任，严禁违法发包、转包、违法分包和挂靠。

无宣示性条款；相关内容体现为第16条报告义务、第19条处罚，以及第6条第（九）项、第9条第（七）项、第12条第（十）项“未依法签订分包合同视为违法分包”。

【异】水利不设原则宣示，而将合同形式要件直接作为违法分包的认定情形，规范更具操作性，也更易在检查中直接触发。

7

转包定义

第7条：承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工。

第3条第一款：承包单位不履行合同约定的责任和义务，将承揽的全部工程转给其他单位或个人实施，或者将其承揽的全部工程支解后以分包的名义转给其他单位或个人实施。

【同】构成要件一致：不履行合同责任、全部工程、整体转出或支解后以分包名义转出。水利将“承包”改为“承揽”、“施工”改为“实施”、“肢解”写作“支解”，是为覆盖勘察设计业务，不改变认定逻辑。

8

母公司承接后交子公司实施

第8条第（一）项括注：包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形。

第5条第（一）项（勘察）、第8条第（一）项（设计）、第11条第（一）项（施工）、第14条第（一）项（监理）均列明母公司承揽后交具有独立法人资格的子公司实施；监理且包括“全部或部分”业务。

【异】住建限于施工；水利扩至四类业务，监理部分业务转子公司亦构成转让。四类业务均无“集团内部安排”豁免。抗辩只能落在“是否具有独立法人资格”“是否实际履约”，不能落在“同一集团”“内部承包”。

9

主要管理人员与技术人员

第8条第（三）项：未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员；或上述人员中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系；或派驻的项目负责人未对施工活动进行组织管理，又不能合理解释并提供相应证明。

第11条第（三）（四）项：未在施工现场设立现场管理机构，或承包单位与现场管理机构无实质隶属关系；未派驻四类负责人，或派驻人员中“有非本单位人员”；或项目负责人未组织管理且不能合理解释并提供有效材料证明。勘察第5条第（三）项、设计第8条第（三）项、监理第14条第（二）项分别列关键岗位。

【异】水利以“有非本单位人员”为独立认定情形，不再要求先证明“无劳动合同且无工资社保”，举证负担转向被查单位自证其为本单位人员。第23条对“本单位人员”设四要件，并要求劳动合同签订时间、社保缴纳起始时间不晚于履职时间且在履职期内有效、需注册执业者在单位注册。抗辩空间被压缩为社保与履职时间的逐月比对。

10

关键岗位范围

项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人（施工口径）。

施工同住建口径；勘察为项目负责人、勘探负责人、试验负责人；设计为项目负责人、专业负责人、审核人、审定人；监理为总监理工程师、专业监理工程师。

【补】水利按业务特性设定岗位。勘察设计的审核人、审定人与监理的总监理工程师，直接指向成果签章与现场履职，是查“挂名”“人证分离”的抓手。

11

资金流向

第8条第（九）项：施工合同主体之间没有工程款收付关系，或承包单位收到款项后又将款项转拨给其他单位和个人，又不能合理解释并提供材料证明。

第5条第（四）项（勘察费）、第8条第（四）项（设计费）、第11条第（六）项（工程款）、第14条第（三）项（监理费）：承包或监理单位与发包或委托单位之间无相应费用收付关系，或收到款项后扣除“管理费”“服务费”等类似费用，将剩余全部款项转拨给其他单位或个人，又不能合理解释并提供材料证明。

【异】水利把“扣费后转拨剩余全部款项”直接类型化，并覆盖勘察费、设计费、监理费，比住建仅规范工程款更宽。对“过账型”“管理费型”承包的认定更直接；举证责任落在被查单位，仅提供零散转账说明不足以排除。

12

主要建筑材料与机械设备

第8条第（四）项：合同约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或不能提供采购、租赁合同及发票等证明。

第11条第（七）项：合同约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、工程设备，以及租赁的“工程主体部分施工所需的主要机械设备”，由其他单位或个人采购、租赁，或不能提供合同、发票等证明。

【异】水利将机械设备限定为“工程主体部分施工所需”，与第12条第（七）项劳务计费口径一致；住建不作此限定。按水利口径，非主体部分的机械设备由他人采购、租赁，不单独构成该项转包情形，但可能落入第12条第（八）（九）（十一）项。

13

联合体成员不履约

第8条第二款：分工协议约定或实际实施中，一方不进行施工也未对施工活动进行组织管理，并向其他方收取管理费或其他类似费用的，视为该方将承包工程转包给其他方。

第5条第（五）项、第8条第（五）项、第11条第（八）项、第14条第（四）项：成员单位不履行分工协议，将应由其实施的全部业务交由其他成员实施；括注除外：因破产、重组、资质吊销等原因无法继续履约，依法重新协商、变更或解除合同及分工协议的除外。监理为“全部或部分”业务。

【异】水利限缩为“全部业务”，并设法定免责出口。主张免责须同时证明三项事实：成员单位破产、重组或资质吊销；因此无法继续履约；已依法重新协商、变更或解除合同及分工协议。仅“内部协商由他人代做”不构成免责。

14

出借借用资质的定义与情形

第9条定义：单位或个人以其他有资质的施工单位名义承揽工程，包括参与投标、订立合同、办理施工手续、从事施工；第10条三项情形：无资质借用、有资质相互借用（低借高、高借低、同级互借）、第8条第（三）至（九）项情形有证据证明属挂靠。

第3条第四款双向定义：允许其他单位或个人以本单位名义和资质承揽，或以其他有资质单位名义承揽。第7、10、13、15条分别在勘察、设计、施工、监理列举六项情形：借用、租用、授权委托、共建共享；投标单位法定代表人授权的委托代理人非本单位人员，联合体共同授权代理人非成员单位人员；投标保证金或履约保证金由非本单位基本账户转出；分包发包单位错位；以及转包情形中有证据证明属出借借用的转化条款。

【异】重大差异。住建依赖转包情形加证据转化；水利将“委托代理人身份”“保证金出账账户”前置为独立认定情形，取证成本显著降低，且覆盖勘察、设计、监理。水利为双向规制，出借方与借用方可分别依第19条第（二）项处罚，不属“一事”。

15

违法分包定义

第11条：承包单位承包工程后违反法律法规规定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工。

第3条第三款：违反合同关于分包的约定，或合同没有约定允许分包又未经发包单位书面同意，将部分工程分包；将工程主体部分的勘察、设计或工程主体结构的施工分包；分包单位将其承包的工程、劳务作业分包单位将其承包的劳务作业再分包。

【异】水利定义本身即含“未经书面同意”与“主体部分或主体结构”两个要件，比住建更具体。第6条第（一）项、第9条第（一）项要求“发包单位书面同意”，第12条第（一）项要求“项目法人书面同意”，口头同意、会议纪要、监理签认均不能替代。

16

分包给个人或无相应资质单位

第12条第（一）（二）项：分包给个人；施工总承包或专业承包单位分包给不具备相应资质的单位。

第6条第（三）项、第9条第（三）项、第12条第（三）项：将工程或劳务作业、分包单位将劳务作业分包给个人或不具备相应资质（条件）的单位。

【同】要素一致。水利明确将“劳务作业”分包给个人一并列为违法分包，范围更清楚，也消除了“劳务给个人是否违法”的争议。

17

主体结构、主体部分分包

第12条第（三）项：施工总承包单位将施工总承包合同范围内工程主体结构的施工分包给其他单位，钢结构工程除外。

第6条第（四）项、第9条第（四）项：工程主体部分的勘察、设计业务分包；第12条第（四）项：工程主体结构施工分包。除外均为“按照其他行业主管部门管理要求依法进行的专业（专项）工程分包除外”。

【异】除外条款不同：住建明确“钢结构工程除外”；水利为“专业（专项）工程分包除外”，范围更宽但须举证其他行业主管部门的管理要求。第23条要求工程主体部分、主体结构由项目法人要求相关单位在设计文件、招标文件等文件中明确，并履行设计文件审批、招标报告等程序。抗辩须先核对该前置文件是否已明确、程序是否已履行；未明确的，不能事后自行划定主体范围。

18

核心工作不得分包

无对应条款。

第6条第（五）项：勘察方案制定、重要地质条件分析与评价、设计和施工期间配合等核心工作，直接或变相分包；第9条第（五）项：工程设计方案制定、专业设计图纸的编制与审核、施工期间配合等核心工作，直接或变相分包。

【补】水利独有，针对“资质盖章、外部出图”的常见形态。“直接或变相”可涵盖挂名审核、外部团队编制、本院仅签章等安排。核查图纸签章与审核记录、出图设备与软件账号日志、往来函件与付款对象。

19

再分包

第12条第（四）（五）项：专业分包单位将专业工程中非劳务作业部分再分包；专业作业承包人将劳务再分包。

第6条第（六）（七）项（勘察）、第9条第（六）项（设计）、第12条第（五）（六）项（施工）：分包单位将非劳务作业部分再分包；劳务作业分包单位将劳务再分包。设计条未区分“非劳务作业”，分包单位将设计业务再分包一律违法。

【近】施工口径一致。设计板块更严：不存在“劳务再分包”的合法空间，任何再分包均属违法。

20

劳务计取主材与机械费用

第12条第（六）项：专业作业承包人除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型施工机械设备、主要周转材料费用。

第12条第（七）项：劳务作业分包单位除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料价款，或工程主体部分施工所需的主要机械设备费用。

【异】水利收窄：机械设备限于“工程主体部分施工所需的主要机械设备”，且未列“主要周转材料”。非主体部分的机械费、周转材料费不构成该项违法分包。但第12条第（八）（九）（十一）项仍可另行认定，不能据此认为非主体劳务可任意大包。

21

劳务分包与材料设备供应方的关联关系

无对应条款。

第12条第（八）项：在同一施工标段或不划分标段的项目中，劳务作业分包单位与主要建筑材料供应单位或工程主体部分施工所需的主要机械设备出租单位负责人为同一人，或存在控股、管理关系。

【补】水利独有，指向“自己供料、自己出租、自己做劳务”的闭环。核查工商登记的法定代表人、股东、实际控制人及关联企业图谱；同一标段内的关联交易应重点比对结算与付款路径。

22

以包代管

无明文，仅在第8条第（三）项通过项目负责人是否实际组织管理间接体现。

第6条第（八）项、第12条第（九）项：承包或分包单位未对劳务作业进行技术、质量、安全等指导培训和有效管理，由劳务作业分包单位自行负责勘察技术交底、过程管控、成果审核、档案资料编制、质量安全管理，或施工方案编制、技术交底、过程管控、试验检测、工程控制测量、工程验收、档案资料编制、质量安全管理等组织实施工作。

【补】水利独有且事项具体，是认定“劳务大清包”最直接的路径。证据为劳务方自行编制的施工方案、交底记录、试验检测报告、测量成果、验收资料及其人员签章；反证为承包方的培训记录、审批痕迹、驻场管理与考核记录。

23

分包合同形式要件

无对应条款。

第6条第（九）项、第9条第（七）项、第12条第（十）项：分包单位未与承包单位依法签订分包合同，劳务作业分包单位未与承包单位或分包单位依法签订劳务分包合同，视为违法分包。

【补】水利独有。形式违法即定性，无须证明实质违法。实务中宜与实质情形并用，避免仅因合同形式瑕疵即适用第19条处罚而在比例原则上被质疑。

24

分包单位现场管理机构

无对应条款；第8条第（三）项仅对施工总承包、专业承包单位设派驻要求。

第12条第（十一）项：分包单位未在施工现场设立现场管理机构，或与其现场管理机构无实质隶属关系，或未派驻相应人员对分包工程施工活动实施管理，视为违法分包。

【补】水利把派驻要求延伸至分包层，形成总包、分包、劳务三级现场核查。

25

监理业务

无对应条款，建市规1号不调整监理。

第14条“转让”五项情形：以合作、联营、“分包”、个人承包等名义交他人；总监、专业监理工程师等主要监理人员中有非本单位人员；监理费扣费后转拨；联合体成员不履约；其他。第15条出借借用资质五项情形。

【补】水利独有。监理不称“转包”而称“转让”，且无比例容错——全部或部分业务转出均构成。住建办法对监理无规定，不得类推；水利监理也不适用建市规1号。

26

报告义务

无对应条款。

第16条：项目法人、监理单位发现承包、分包、劳务作业分包单位有转包、违法分包、出借借用资质，项目法人发现监理单位有转让、出借借用资质，应立即制止、纠正、督促履约、追究违约责任，并自发现之日起五个工作日内报告；承包单位发现分包、劳务作业分包单位违法，同样五个工作日内向项目法人和监管部门报告；监管部门发现项目法人、监理单位、承包单位隐瞒不报、相互串通的，应追究责任。

【补】水利独有，构成项目法人的法定作为义务。项目法人以“不知情”“已扣违约金”抗辩不能免除报告义务；未报告本身可被追责，并可作为认定其与涉事单位串通的间接证据。

27

举报与线索移送

第13条：任何单位和个人可向工程所在地县级以上住建主管部门举报，主管部门应依法受理、调查、认定处理，除无法告知外应及时告知举报人；第14条：接到法院、检察、仲裁、审计、纪检监察等部门转交或移送的线索应受理、调查、认定处理并反馈。

第17条：任何单位和个人可向负责项目监督管理的县级以上水行政主管部门或流域管理机构举报，应当依法依规受理、调查、认定和处理；第18条：接到公安、检察、审判、纪检监察、审计、仲裁等部门转交或移送的线索应受理、调查、认定处理并反馈。

【近】移送主体水利增列公安机关、审判机关。差异在举报人答复：住建明定“及时告知查处结果”，水利第17条未设告知义务。举报人不宜直接援引183号主张答复，可依《信访工作条例》或政府信息公开途径主张；第16条的五个工作日报告时限可作为程序节点。