【探索】邹钧文 卓林欣｜城市公共空间的公共性内涵重构与高质量发展路径——以上海为例

1.1 研究背景与时代语境

高品质城市公共空间是新时代城市高质量发展与城市更新行动的重要载体，也是践行“人民城市”重要理念的关键空间表达。在全民健康理念普及与居民生活需求品质化升级的背景下，城市公共空间已从基础的景观供给，转变为承载多元活动、激发城市活力的核心功能载体。在存量更新阶段，公共空间的功能复合化、人本化与生态化已成为主流趋势，户外休闲、运动健身、社交交往等活动需求持续增长，推动公共空间建设向精准适配、系统提质转型。

上海“一江一河”滨水空间、社区小微公共空间等高品质项目相继建成，标志着城市公共空间建设进入品质提升新阶段。市民对公共空间的便捷可达、功能复合、全龄友好、生态韧性提出更高要求，以规模扩张为主的建设模式已难以适配新时代的需求。

在此背景下，本文立足城市空间发展新阶段，厘清公共空间建设的认知误区，优化系统规划与设计管控路径，对提升城市公共空间品质、推动城市更新高质量发展具有重要的理论与实践意义。

1.2 国内外城市公共空间的研究进展

城市公共空间的公共性是国内外城市规划领域长期研究的热点，我国相关研究脉络可分为国外理论引介与国内本土化探索两大主线。

国外对城市公共空间的研究发轫于政治哲学领域，哈贝马斯（Jurgen Habermas）、阿伦特（Hannah Arendt）构建的公共领域理论，为空间公共性的内涵界定奠定了核心理论基础^[1-2]。20世纪60年代，简･雅各布斯（Jane Jacobs）在《美国大城市的死与生》中将公共空间与城市活力及社会交往相关联，推动该议题正式进入城市规划研究视野^[3]。后续研究逐步从物质空间形态分析转向社会属性探究，围绕空间公共性的判定、公共空间的可达性和使用者的行为需求积累了丰富的成果，重点聚焦公共空间对社会公平与多元交往的支撑作用^[4-5]。

国内相关研究起步于20世纪90年代，早期以高质量公共空间设计方法、品质评价体系构建为核心^[6-7]。随着城市更新进程的推进，国内学者逐渐聚焦空间公共性的本土化辨析，如许凯等通过中西方研究对比，揭示了国内城市公共空间建设中公共性缺失的问题^[8]。近年来，相关研究结合上海等超大城市实践，重点关注滨水公共空间活力激发、精细化设计、网络化体系构建等议题^[9-10]。

总体而言，现有研究已形成扎实的理论基础，但在高密度建成区公共空间公共性的系统性重构及建设认知偏差的辩证解析方面仍存在不足。而针对超大城市公共空间高质量发展的规划路径研究仍需深化，这也是本文的核心切入点。

1.3 城市公共空间的核心内涵与价值维度

城市公共空间以开放共享为核心内涵，并将其作为判定空间价值、指导规划建设的重要依据。公共空间建设质量会直接影响城市人居环境品质与市民公共生活的丰富度。

城市公共空间的公共性可拆解为“公”的基础属性与“共”的价值内核两个维度：基础属性是空间公平的前提，体现为公共权属、全域开放与均衡服务覆盖，要求空间对全体市民无差别开放，布局兼顾不同区域与人群的需求，保障市民拥有平等使用的权利；价值内核是空间活力的来源，它聚焦共享使用、公众参与及功能适配，要求空间承载多元公共活动、满足各类人群需求，同时鼓励市民参与建设和运维，使空间贴合实际使用需求。

两大特征互为支撑：基础属性是价值实现的前提，开放、可达是共享使用的基础；价值内核是基础属性的目标，公众参与及高效使用是空间建设的核心，两者共同构成公共空间的核心逻辑。当前，部分公共空间仅实现权属公共化，但因可达性低、功能单一，难以激活空间的使用活力，使得空间的综合价值未得到充分释放。

基于上述特征分析可知，承载多元户外休憩活动是公共空间的核心价值，高质量公共空间需满足三大要求：一是规模充裕，布局合理，供给充足，分布均衡，实现公平服务覆盖；二是系统串联，全域联动，如上海市以“一江一河”为轴，以蓝绿廊道与街巷为网，依托步行通道串联各类空间（图1）；三是品质优良，体验多元，完善设施配置，提升景观、生态与文化品质，适配市民的多元活动需求。

1.4 上海城市公共空间建设实践

上海市近年来持续推进城市公共空间系统化建设与品质提升，打造了一批示范性公共空间，形成了可复制的实践经验。根据2025年官方统计数据，上海市已提前达成“千园之城”的目标，全市公园总量达到1100座（图2），其中983座公园实现24小时开放^[11]，人均公园绿地面积提升至9.5平方米^[12]。

“一江一河”滨水公共空间是上海市公共空间建设的标杆。上海市已完成黄浦江、苏州河岸线全线贯通，打破了滨水岸线封闭、分割的格局，成为彰显“人民城市”理念的标志性共享空间。上海市同步推进滨水服务配套建设，打造了一批特色服务驿站，支撑滨水空间全时段活力营造，成为市民休闲游憩的重要目的地。官方监测数据显示，2025年，“一江一河”滨水公共空间开展各类大型主题活动超800场，到访群众超1.7亿人次^[13]。但上海市的区段活力分化特征明显，核心段客流密度远高于郊区。例如，外滩—十六铺段周末日客流密度可达5.3万人 / 千米，小陆家嘴段达1.4万人 / 千米，远郊滨江段客流密度不足0.1万人 / 千米，能级差距显著^[14]（图3）。由此可以看出，当前滨水空间仍存在功能配套不足、空间网络衔接不畅、品质不均等问题，空间资源价值尚未得到充分释放。

在公园城市建设方面，上海市持续推动城市公园向开放、共享转型，并通过拆围增口、优化步行衔接等方式，提升公园绿地的开放性与可达性，推动公园空间融入城市步行网络与整体空间结构。由此，公园的使用效率与服务效能得到显著提升，公园成为市民日常休闲运动的重要场所。从空间分布来看，内环内高密度建成区的人均公园绿地面积仍显著低于全市平均水平。例如，截至2025年年底，静安区人均公共绿地面积仅为3.7平方米^[15]，而其他老旧城区人均绿地同样处于较低水平。公共空间供给的区域均等化水平仍有提升空间。

依托“15分钟社区生活圈”建设，上海市系统化推进社区小微公共空间更新，打造了一批高品质社区公共空间样板。截至2025年年底，上海市基本保障类公共服务15分钟步行可达率已达95.6%，但在老旧小区集中的街道，社区级公园与活动场地的步行覆盖率仍有缺口，就近可及的小微休憩空间供给不足^[11]。通过优化空间可达性、完善活动场地与便民设施、植入场景化设计，上海市为居民提供了就近可及的休憩交往空间，弥补了大型公共空间服务覆盖的不足，同时推动了居民参与空间营造，使空间供给更贴合社区的实际需求（图4）。

整体而言，上海市已初步构建起全域覆盖、层级完善的公共空间体系，空间供给、开放水平与服务范围均实现明显提升。与此同时，公共空间仍面临功能适配不足、空间联动薄弱、活力释放不充分等现实瓶颈，亟须通过认知更新与规划优化，推动公共空间迈向更高质量的发展。

2.1 公共性与公益性

城市公共空间的核心价值在于开放普惠、高效使用，并非单纯的公益性。当前建设常将普惠等同于纯公益、零经营，易造成空间功能单一、运维不足、活力不足，影响空间的服务效能。公益性并非唯一供给模式，适度的经营配套、功能混合布局，是实现可持续运营、提升空间活力的关键。现行规范对公益性的刚性约束，使得空间功能难以适配多元需求，制约了服务升级。以上海市为例，绿地配套建筑指标严格，导致服务设施供给不足；受指标限制，“一江一河”滨水驿站中的休闲、餐饮等配套欠缺，难以支撑大客流的使用需求；滨江部分既有建筑也因规范、权属等问题而被闲置，资源价值未得到充分释放。

国内外典型实践已形成两类可供参考的成熟机制。一是市场化运维。公共空间可持续发展需依托市场化运维，而非单纯的公益性供给。适度引入经营服务，以收益反哺运维，可破解“重建设、轻运营”的难题。国外如纽约布莱恩公园，以多元营收反哺设施维护与活动运营；日本城市公园通过法定特许经营制度，平衡公益与运维。国内如上海武宁路桥下空间，以轻量配套实现微运营自平衡，为小微空间提供了本土经验。二是功能混合布局。差异化指标可适配功能复合的需求，打破绿化、配套建筑占比“一刀切”的约束，有效提升空间服务能力及共享活力。国外如芝加哥千禧公园（图5），通过用地复合管控，突破传统公园配套比例限制，实现绿地与文化设施功能的融合。国内如上海黄浦江东岸，也采用了差异化的绿化管控措施；上海静安雕塑公园（图6）、上海徐汇滨江（图7）通过功能复合设置，提升了空间效能，验证了弹性指标的实践价值。

基于上述经验，总结国内外实践的落地举措，本文提出建立分级特许经营制度，明确不同类型空间的经营准入范围与收益监管规则；也可推行分区、分类弹性指标体系，针对核心区、社区级空间，制定差异化的管控标准。纯公益性供给并非唯一路径，可通过弹性管控、适度经营、功能混合的措施，有效释放空间的服务价值，实现空间可持续发展。

2.2 岸线贯通与水岸开放

岸线的物理空间贯通是滨水公共空间开放的前提，但并非水岸开放的全部内涵。水岸开放的核心在于实现其与城市腹地、陆域与水域的全域联动，保障公众对滨水空间的公平可达与多元使用，而非仅完成线性步道的物理连通。当前，上海市的滨水空间虽已实现岸线全线贯通，但仍存在垂岸衔接不足、腹地联动薄弱、水域空间利用不足等问题，其空间综合价值尚未得到充分释放。

例如，芝加哥西雅图滨水区明确提出垂岸通道的配比标准，加密慢行路网，推动滨水景观向腹地渗透，形成“滨水—腹地”一体化管控机制。而上海市的“一江一河”暂未建立垂岸通道刚性管控标准，滨水与腹地的联动不足。上海市可借鉴案例经验，将垂岸慢行通道配比纳入控制性详细规划附加图则，以便进行刚性管控，从而强化水岸与腹地的空间衔接。

统筹激活水域空间是拓展开放边界的重要方式。水岸开放应实现陆域、水域一体化营造。水域空间是承载休闲游憩功能的有机载体。当前上海市的水域游憩产品单一、水陆联动不足，对标国际实践仍存在提升空间。岸线的物理贯通仅为水岸开放的基础条件，真正的水岸开放，需依托垂岸慢行网络，打通滨水与腹地的空间联系，通过水域空间活化，拓展滨水空间边界，构建“滨江岸线+垂江通道+腹地节点+水域空间”四位一体的全域开放联动体系。

2.3 围墙拆除与融入城市

当前，城市公共空间建设普遍存在“拆除围墙即融入城市”的认知偏差。多数实践仅完成物理边界的开放，未同步优化边缘空间设计和步行衔接体系，导致空间仍受到道路分割、出入口布局不合理、内外路网脱节等问题的制约，公共空间的可达性与便捷性未从本质上得到提升，城市的隐性边界仍未消除。

实现城市融入的关键是打破公共空间与城市步行网络的壁垒。上海市已总结出两类有效的管控办法：一是对步行网络衔接进行管控。例如，部分公园在拆围后增设面向道路与社区的出入口，贯通内部主步道与城市慢行系统，将边界空间改造为公共活动带，有效消除空间的割裂感。二是对边界空间实施一体化管控。例如前滩片区采用小街坊布局，设置24小时公共通道，统筹建筑退界、人行道与公共空间边界设计，消解高差、铺装等带来的隐性分割，实现空间深度融合（图8）。

拆除围墙仅是起点，制度性的管控衔接才是实现城市融入的关键。只有将公共空间出入口布局、步行衔接要求纳入控制性详细规划管控，推行边界空间一体化设计标准，从网络、功能、空间三个层面实现公共空间与城市系统的深度嵌入，才能确保公共空间的综合价值在城市系统中得到充分释放。

2.4 精细化与复杂化

随着城市更新进入品质提升阶段，精细化设计已成为公共空间建设的核心导向。但在实践中，人们普遍存在认知偏差，易将精细化等同于形式化、装饰化的复杂化营造，从而过度聚焦视觉效果而忽视市民的实际需求。这样既造成资源浪费，也压缩了活动空间，最终导致空间活力不足。这种认知偏差，本质上是将“绣花”般的精细化要求，错误地等同于全域无差别的装饰化设计，陷入形式化的误区，混淆了设计的形式表达与功能本质。

公共空间精细化设计的核心是人本需求的精准适配，应聚焦市民使用的关键环节，开展有针对性的设计，而非全域无差别的复杂化营造。

上海市的实践，为其他城市的精细化建设提供了正确方向。一是功能优先。社区小微公共空间应摒弃过度装饰，以简洁、集约布局，聚焦休憩、交往等核心需求，通过提升可达性、完善设施配套，实现小空间高品质服务。二是精准适配。滨河公共空间应摒弃复杂的景观工程，以慢行贯通和人性化亲水设计为核心，适配骑行、漫步、休闲等核心使用场景，精准提升滨水空间的体验品质。

精细化不等于复杂化，人本适配才是其本质内涵。公共空间应回应人本需求，以精准适配的设计落实建设目标，使设计真正服务于市民的公共生活。

2.5 绿化覆盖与生态效应

当前公共空间建设普遍存在“以单一绿化覆盖率评判生态价值”的认知偏差，将生态建设等同于增绿，甚至为满足绿化指标而压缩市民的活动空间。现行规范对绿化占比的硬性管控，在一定程度上固化了这一建设思维。但统一化的指标如未结合区位、人流的差异化引导，会给高密度城区中小型绿地建设带来影响。

城市公共空间的生态价值源于完整系统的生态服务能力，而非单一的绿化占比。国内外典型实践已形成两类成熟的管控模式。一是生态功能总量管控模式。例如，哥本哈根Enghave公园以雨水调蓄、生物栖息地等生态服务总量不降低为前提，灵活调整绿化与硬地的比例，并同步融入运动休闲功能，实现生态与使用价值的协同提升（图9）。二是分区差异化的管控模式。例如，上海市黄浦江东岸、九子公园、淮海公园等实践，在保障生态基底的前提下，针对核心活力段、社区级公园适度下调绿化占比下限，通过海绵技术、本土植物群落构建等方式保障生态效能，同步释放市民活动空间（图10）。

综上所述，城市公共空间生态建设需跳出单一指标规定的束缚，构建使用功能与生态效应平衡协同的发展逻辑，使公共空间既为市民提供高品质的活动场所，又能发挥稳定、持续的城市生态服务功能。

基于上海城市公共空间建设的实践成果与现存瓶颈，本文从系统规划思维、协同管控机制、技术标准体系三个维度提出优化路径，推动公共空间从增量建设向品质提升转型。

3.1 以全局思维构建全域联动的公共空间体系

城市公共空间高质量发展需摒弃单点碎片化的建设模式，将公共空间纳入城市整体空间格局统筹谋划，构建层级完善、网络贯通、品质适配的供给体系。

规模布局需均衡层级供给。公共空间建设可结合城市空间结构与人口分布，搭建层级完善的供给体系，衔接“15分钟社区生活圈”建设要求，完善“市级—区级—社区级”三级公共空间体系，重点补齐中心城老旧城区社区级小微空间短板，推动服务覆盖均等化。

系统连接需强化网络连通。公共空间建设可以步行系统为纽带，搭建网络化体系，强化其与城市公共活动中心、交通枢纽、公共服务设施的步行衔接。针对大型公园绿地、滨水空间等大尺度线性空间，可加密垂向步行通道，推动公共空间与城市腹地深度联动，解决空间割裂问题。

品质塑造需注重差异化。公共空间建设可结合区域功能定位与人流特征，实施差异化设计，规避同质化建设。城市核心区、历史风貌区重点强化公共空间文化赋能与功能复合；居住区重点完善全龄友好便民设施与活动场地建设，实现品质塑造与使用需求相适配。

城市核心滨水公共空间需跳出单一线性空间的建设思维，构建全域网络体系，以滨水贯通为主线，加密垂岸慢行通道、联动腹地公共节点、统筹水域空间，推动滨水空间从线性贯通向全域网络化开放转型。

3.2 建立多专业协同管控机制

针对当前城市公共空间建设中存在的多专业设计割裂、条线管控脱节等问题，本文提出依托上海市现有规划管控体系，建立全流程、全要素的协同管控机制。

明确总规划师项目全周期统筹权责，牵头协调规划、绿化、交通、水务、文旅等多部门的管控要求，统筹建筑、街道、绿地、水岸一体化设计，从源头破解专业衔接不畅、空间碎片化等难题。同时，依托控制性详细规划附加图则，实施刚弹相结合的管控措施，在控制性详细规划编制阶段，明确公共空间规模、出入口设置、与步行的衔接、绿化占比、建筑界面等管控要素，既守住公共利益底线，也为设计优化预留空间。编制总图实施方案，形成全流程管控闭环。重点片区明确设施建设、功能业态、运营管理的全流程标准，使协同管控机制有法定制度作为支撑，具备可落地性。

3.3 完善公共空间专项设计导则与技术标准体系

目前上海市已出台街道、河道等领域专项技术文件，但缺乏覆盖全类型公共空间的系统性技术指引，部分现行技术标准存在“一刀切”、弹性不足等问题。本文结合上海市高密度建成区的实际情况，提出了优化公共空间技术标准体系，以支撑公共空间精细化建设。

一是编制公共空间专项规划设计导则，衔接上海市现行的各类相关技术规范。针对公园绿地、广场、街道、滨水空间、社区小微公共空间等不同类型，上海市从空间布局、功能配置、与步行的衔接等维度提出差异化和精细化指引，补齐现有标准系统性不足的短板。

二是优化指标差异化管控规则。针对绿化、配套建筑占比等约束性指标，上海市打破全域统一管控模式，实施分区、分类弹性调整。例如，在绿化占比方面，中心城区的小微绿地、滨水核心活力段可适度下调占比下限，通过海绵技术、本土植物群落构建来保障生态服务总量，同时释放市民活动空间；在配套建筑占比方面，滨水核心段、城市核心区公共空间可适度提高占比上限，明确经营性配套建筑的比例边界与收益反哺运维监管机制，而社区级公共空间配套建筑以便民服务为主，适度放宽指标限制。

三是建立指标统筹与试点修正机制。同一规划单元内的公共空间指标可跨地块统筹平衡，超出弹性区间的特殊项目，需多部门联合开展专项论证。可选取老旧城区口袋公园、滨江活力段两类典型场景开展试点，总结弹性管控实践经验，逐步推动技术标准修订完善。

本文结合上海城市公共空间建设实践，系统梳理了当前公共空间建设的成果与存在的问题，提出了适配高密度建成区的公共空间高质量发展规划优化路径。城市公共空间建设的重要逻辑基础是公共属性与共享价值的有机统一。当前，公共空间面临的活力不足、综合价值释放不充分等问题，多源于人们对空间价值的认知不足，通过认知纠偏与路径优化，可有效释放公共空间的综合价值，为城市公共空间高质量发展提供理论与实践参考。

本文以上海市的实践为研究案例展开分析，相关结论与规划路径更适配高密度建成区的公共空间建设，对不同规模、不同发展阶段城市的适用性仍需进一步验证。后续可针对不同类型城市开展差异化研究，完善公共空间高质量发展的普适性指引，同时探索公共空间全生命周期运营管控的优化路径，推动理论成果向规划实践转化。