【中睿观】基于“三资三化”与“四类处置方式”的地方国资存量资产盘活路径与模式解析

📄引言

随着宏观经济结构的深度调整，地方国资平台正面临着从“融资建设”向“运营管理”与“资本运作”转型的关键期。长期以来，大量国有资源处于“沉睡”状态，未明确价值、无法交易，不仅占用大量管理成本，更无法转化为支持地方经济发展的有效资金。如何唤醒这些沉睡的资产，将其转化为可流动、可增值、可撬动社会资本的金融活水？这需要从宏观的资本运作和微观的资产分类施策两个维度协同发力。

需要特别说明的是，本文所引用的“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”，并非中央层面统一制定的专属政策名词，而是湖南、湖北等省份在推进国有“三资”改革过程中总结形成的资产分类处置方式，目前已在多地官方文件中作为工作路径予以明确。为便于专业论述，下文统称其为“四类处置方式”。这两套逻辑共同构成了当前地方国资盘活的完整拼图。

“三资三化”是地方国资盘活存量的核心顶层架构，其本质是通过市场化手段，实现资源、资产、资金三者的高效转化与循环增值。

🔄 一、国有资源资产化：从“沉睡资源”到“明确资产”

资源资产化是盘活的起点。核心定义在于将原本未明确价值、无法交易的“资源”（如土地、矿产、特许经营权、公共空间等），通过确权、评估、登记等手段，转化为具有明确权属、可量化价值的“资产”。在关键操作层面，建议如下：

• 全面清查与确权：地方政府需对城市闲置土地、地下管网、户外广告位等“沉睡资源”进行全面的产权界定。这是后续一切资本运作的合法合规前提。

• 价值发现与台账建立：出具专业的资产评估报告，建立资源资产台账。这一动作的深层意义在于，将原本“非经营性资源”正式纳入国有资产监管体系。只有完成了这一步，资源才具备了作为交易标的或融资抵押物的基础条件，为后续的交易、运营或证券化奠定坚实的基础。

🔄 二、国有资产证券化：从“重资产”到“流动性”

资产证券化是提升资产流动性和公开化程度的关键一跃。核心定义是将流动性较差的“国有资产”（如基础设施、园区厂房、应收账款等），通过打包、结构化设计，转化为可在资本市场流通的证券产品（如ABS资产支持证券、REITs不动产投资信托基金），从而实现资产的“流动化”和“公开化”。关键操作在于：

• 资产池构建与筛选：必须筛选优质资产，这些资产需满足“稳定现金流”和“权属清晰”两大硬性条件。例如高速公路收费权、公租房租金收益等。将这些资产组建资产池，是证券化的基础。

• 专业机构协同与合规发行：联合券商、律所、会计师事务所等专业机构进行合规审核与结构化设计，最终在交易所挂牌发行证券，向社会投资者募集资金。这一模式不仅能为地方国资融得长期低成本资金，还能倒逼国资平台提升资产运营的透明度和管理效率。

🔄 三、国有资金杠杆化：从“单一财政”到“社会资本”

资金杠杆化是放大国有资本功能的核心手段。核心定义是以少量国有资金为“支点”，通过信贷、基金、担保等金融工具，撬动更多社会资本参与项目投资，放大资金使用效率（即“以一撬十”），而非依赖单一财政投入。关键操作体现在两个维度：

• 设立政府引导基金：如产业基金、创投基金。国有资金出资30%—50%作为“劣后级”，吸引社会资本（如私募、企业资金）作为“优先级”，共同投向重点产业（如新能源、高端制造）。这种结构化设计通过让渡部分收益或承担更高风险，有效增强了社会资本的投资意愿。

• 国有担保公司信用背书：利用国有担保公司为中小微企业提供贷款担保，以国有资金的“信用背书”降低企业融资门槛，撬动银行信贷投放，从而实现国有资金对实体经济的杠杆撬动作用。

在顶层设计之下，面对庞杂的存量资产，地方国资需要一套具体的实操战术。“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”四类处置方式，为不同状态的资产提供了精准的分类处置方案。

✅一是能用则用：内部挖潜与共享调剂。对仍具备使用价值且符合国有单位自身需求的资产，优先内部调配使用，避免“重复采购”和“资产闲置”双重浪费。例如：政府部门、国企间的闲置办公设备（如电脑、打印机）、办公用房、车辆等，通过“资产调剂平台”调配给有需求的单位；国有企业的闲置生产线、设备，改造后用于自身新业务或配套业务（如某制造企业将闲置厂房改造为仓储中心，服务自身供应链）。

关键在于：建立国有资产“共享数据库”，实时更新闲置资产信息，明确调配流程（如申请审批、移交、登记），避免资产“沉睡”。通过数字化手段打破部门壁垒，实现内部资源的优化配置。

✅二是不用则售：变现止损与资源重配。对长期闲置、无内部使用需求、运营维护成本高的资产，通过市场化交易方式（拍卖、挂牌转让等）出售，实现“变现止损”，将资金投向更高效的领域。例如：国有企业淘汰的旧设备、闲置的非核心房产（如位于非核心地段的老旧办公楼）、低效股权（如持股比例低、无控制权的参股企业股权）；政府部门因机构改革、职能调整产生的闲置资产（如旧办公大楼、废弃的市政设施）。

关键在于：必须进行专业资产评估，确定合理转让底价，避免国有资产流失。严格遵守国有资产交易规定，通过公共资源交易平台（如产权交易所）公开交易，确保流程透明、公平。这不仅是变现，更是国有资本从低效领域退出的战略举措。

✅三是不售则租：保值增值与持续造血。对具有长期价值（如核心地段房产、优质基础设施）、但暂时无需出售的资产，通过出租方式获取持续租金收益，同时保持资产所有权（便于未来增值或调整用途）。例如：城市核心商圈的国有商铺、写字楼，通过招商出租给企业或商户，获取稳定租金。国有企业的闲置厂房、园区，改造为“产业孵化器”“众创空间”出租给中小微企业，同时附加物业服务、政策对接等增值服务，提升租金溢价。政府投资建设的停车场、公共体育场馆，委托专业运营商运营并收取租金/管理费。

关键在于：签订规范租赁合同，明确租金涨幅机制（如与CPI挂钩、按市场行情调整）、租期（避免长期低价租约），定期对资产进行维护，保障资产保值增值。这要求国资平台具备一定的商业地产运营能力。

✅四是能融则融：抵押质押与金融创新。对具备稳定现金流或增值潜力的资产，不直接出售或出租，而是将其作为“质押物”“抵押物”或“底层资产”，通过融资获取资金，用于扩大投资或补充流动性，实现“资产造血”。具体如下：

• 抵押贷款：国有企业以持有的优质房产、土地使用权为抵押，向银行申请低息贷款，用于新项目投资（如建设产业园、升级生产线）。

• 收益权融资：政府平台公司以未来的基础设施收费权（如桥梁通行费、污水处理费）为质押，发行“专项债券”或“资产支持票据（ABN）”，募集资金用于基建项目。

• 应收账款保理：国有企业将应收账款（如政府支付的服务款）质押给金融机构，办理“保理业务”，提前回笼资金，缓解现金流压力。

关键在于：必须确保融资用途合规（需符合国家产业政策、国有资金使用规定），避免“空转融资”（即融资资金未用于实际经营）。同时，平衡融资成本与收益，优先选择低利率、长期限的融资工具（如政策性银行贷款、专项债），降低财务风险。

“三资三化”与“四类处置方式”并非孤立存在，而是构成了地方国资存量资产盘活的“宏观-微观”闭环体系。

“四类处置方式”是底层资产梳理与分类的基础动作。通过“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”，地方国资能够将手中庞杂的资产进行第一轮筛选和分类，剥离无效资产，稳定优质资产，并产生初步的现金流。

而“三资三化”则是价值跃升的进阶路径。在“四类处置方式”的基础上，将具有稳定现金流的“租赁”资产和“融资”资产，进一步通过“资产证券化”推向资本市场；将原本沉睡的“资源”，通过“资产化”确权评估后，注入到“资金杠杆化”的运作中，作为引导基金的劣后级或担保公司的信用背书。

例如，一个闲置的老旧厂房，首先通过“能用则用”评估内部需求，若不需要则通过“不售则租”改造为众创空间获取租金。当该众创空间的租金现金流足够稳定时，便可将其纳入资产池，通过“国有资产证券化”发行REITs，最终融得的资金再通过“国有资金杠杆化”设立新的产业引导基金。这便是从微观实操到宏观资本运作的完整链条。

基于上述分析，地方国资在推进存量资产盘活时，应重点关注以下四点：

无论采取哪种模式，首要任务都是全面清查。借助“资产调剂平台”和“共享数据库”，建立动态的资产台账，确保权属清晰、价值明确。这是防范国有资产流失的第一道防线。

🔄 第二，坚持市场化运作与合规底线。

无论是“不用则售”的公开挂牌，还是“能融则融”的金融机构对接，都必须严格遵守国有资产交易规定，进行专业资产评估。在融资过程中，尤其要警惕“空转融资”风险，确保资金切实投入到实体项目或合规的资本运作中。

🔄 第三，注重现金流培育与资产保值增值。

资产盘活的终极目标不是“一卖了之”，而是实现“资产造血”。“不售则租”模式下，要善于通过业态改造（如厂房改孵化器）和政策赋能，提升资产租金溢价；“能融则融”模式下，要平衡融资成本与项目收益，优先选择政策性银行低息贷款或专项债，避免陷入债务泥潭。

🔄 第四，构建专业化的运营与资本运作团队。

“三资三化”对地方国资平台提出了极高的金融专业能力要求。无论是ABS/REITs的发行，还是引导基金的“劣后级”设计，都需要懂金融、懂产业、懂法律的复合型人才。地方国资应积极引入外部券商、律所等专业机构协同，同时在内部建立市场化的激励约束机制。

💡 结论一：资产盘活的本质是“分类施策”，而非“全面开花”。“四类处置方式”的价值，在于它提供了一套“先分类、后施策”的决策框架。地方国资平台最忌讳的做法，是不加区分地把所有资产都推向某一种路径——要么全部“能融则融”导致负债高企，要么全部“不用则售”导致优质资产过早流失。正确的做法是：先完成资产清查与分类，再根据资产的现金流状况、权属清晰度、使用价值、增值潜力等维度，将资产分别归入“用、售、租、融”四个通道。分类的精准度，决定了盘活的成功率。

💡 结论三：“能融则融”是当前阶段的主战场，但需警惕“为融而融”。在地方财政压力较大的背景下，“能融则融”因其直接带来现金流而备受青睐。但咨询顾问需要提醒的是：融资不是目的，资产造血才是目的。如果融资资金未能投入实际经营，或投向低效项目，就会形成“空转融资”，不仅无法化解存量压力，反而会累积新的债务风险。因此，“能融则融”必须与“三资三化”中的“资金杠杆化”紧密结合，确保资金流向符合国家产业政策、具有真实收益预期的领域。

💡 结论四：资产盘活的终极目标，是构建“资产-资本-资金”的良性循环。“三资三化”与“四类处置方式”的最终指向，不是简单的“卖资产”或“借钱”，而是建立一个可持续的资本循环体系：沉睡资源→确权评估→资产化→分类处置→现金流培育→证券化→资金杠杆化→再投入新的资源盘活。这个循环一旦建立，地方国资平台就从“被动持有资产”转向“主动运营资本”，从“融资建设主体”转向“资本运作主体”。这才是存量资产盘活的深层价值所在。

💡 结论五：专业能力建设是决定盘活成效的“隐形天花板”。无论是“四类处置方式”中的租赁运营、资产评估，还是“三资三化”中的证券化发行、基金劣后级设计，都对地方国资平台的专业能力提出了极高要求。实践中，许多盘活方案之所以难以落地，并非方向有误，而是缺乏能够执行方案的专业团队。因此，地方国资平台应将专业能力建设作为一项战略性投入，通过引入外部专业机构协同、建立内部市场化激励机制、培养复合型人才等方式，逐步突破这一“隐形天花板”。

地方国资存量资产的盘活，是一场从“管资产”向“管资本”的深刻变革。以“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”四类处置方式为抓手，能够精准施策，化解历史遗留的闲置包袱；以“三资三化”为引擎，能够点石成金，将沉睡的资源转化为支持地方经济高质量发展的资本活水。

在这一过程中，地方政府和国资平台需保持战略定力，坚守合规底线，以市场化、专业化的手段，真正实现国有资产的保值增值与高效循环。更重要的是，要认识到资产盘活不是一次性的“突击行动”，而是一项需要长期坚持的系统工程——唯有建立起分类施策的决策框架、递进有序的运作逻辑、以及专业化的执行能力，才能让存量资产真正成为地方经济高质量发展的“压舱石”而非“包袱”。