睿智·观察| 赴德并购中的外国投资审查：制度框架与交易实务

作者：汉坤律师事务所 兰涛 | 王馨 | 王克

德国凭借深厚的工业技术基础、完善的法律商业环境及欧盟成员国地位，长期是全球重要的投资目的地。尽管德国整体保持投资开放，但针对可能影响公共秩序或安全的特定交易，实施严格的外国投资审查制度。

近年来，德国持续调整规则，扩大审查范围并完善申报程序。对于拟收购德国企业的中国投资者而言，准确理解投资审查的适用范围、申报义务及其对交易实施的影响，是交易筹划阶段的关键。

本文梳理德国外国投资监管的历史演变及现行框架，解析其与欧盟规则的衔接，并围绕审查范围、程序及交易安排，探讨中国投资者赴德并购需关注的核心问题。

德国外国投资监管以《对外经济法》（Außenwirtschaftsgesetz）及《对外经济条例》（Außenwirtschaftsverordnung）为基础。据统计，2011年至2014年，中国对德直接投资规模约为每年10亿至20亿欧元，2016年激增至约110亿欧元。其中，2016年一家中国家电企业收购德国机器人制造企业的交易，引发了德国关于外国收购与工业技术保护的广泛讨论。

此后，德国多次调整投资审查制度：2017年明确关键基础设施等领域的审查范围；2018年底将部分敏感领域交易的表决权审查门槛由25%降至10%；2020年调整一般行业审查标准，强化交割限制并与欧盟机制衔接；2021年将人工智能、半导体、机器人及量子技术等纳入强制申报范围，逐步形成了现行的严密监管框架。

德国现行外国投资审查由联邦经济与能源部负责实施，分为“一般行业投资审查”和“特定行业投资审查”两类。两者在投资者范围、目标企业业务、表决权门槛及申报要求上存在显著差异，需结合具体交易情况判断适用类别。

一般行业投资审查原则上适用于欧盟及欧洲自由贸易联盟（EFTA）成员国以外的投资者收购德国企业的交易。需注意，通过欧盟境内持股主体投资并不当然豁免审查，仍需结合持股结构及表决权归属判断。

《对外经济条例》根据目标企业业务设置不同的表决权门槛：

• 对于属于第55a条第1款所列类别的交易，达到相应表决权门槛且满足其他条件时，须履行强制申报义务；
• 对于不属于上述类别的德国企业，当投资者直接或间接持有表决权比例达到或超过25%时，主管机关可依法启动审查，但该门槛本身不产生强制申报义务。

上述比例指收购完成后收购方直接或间接持有的总表决权比例，计算时应合并原已持有及依法应归属于其的第三方表决权。即使未达到通常适用的表决权门槛，若通过董事席位、否决权或敏感信息获取权等安排取得相当控制影响，交易仍可能受到审查，但不因此触发强制申报义务。

特定行业投资审查适用于收购从事安全敏感业务的德国企业，投资者范围涵盖所有外国投资者（包括欧盟及EFTA成员国）。审查标准为交易是否损害德国重大安全利益，涵盖军用物项、国防技术、涉密信息安全产品及国防重要设施等领域。

若收购后直接或间接持有表决权达到或超过10%，即进入强制申报范围。符合申报条件的交易，直接收购方应在合同签署后立即申报，并遵守交割及信息披露限制。

一般行业审查关注交易是否损害德国或欧盟公共秩序、安全及欧盟利益项目；特定行业审查关注是否损害德国重大安全利益。主管机关在审查中主要考量以下因素：

(一) 收购方是否受第三国政府（含国家机关或武装力量）直接或间接控制；

(二) 收购方是否曾参与损害德国或欧盟公共秩序、安全的活动；

(三) 是否存在重大风险表明收购方或其代表人员参与依德国法律构成犯罪的活动。

审查程序包括申报、初步审查、正式审查及决定。对于须强制申报的交易，收购协议虽可签署，但在依法放行前，相关法律行为效力待定，期间不得行使表决权或披露敏感信息。

触发强制申报义务的交易，直接收购方应在合同签署后立即申报，提交交易安排、双方基本信息、股权结构及主要业务等材料。

对于未达强制申报门槛但可能受审查的交易，收购方可申请“无异议证明”。若主管机关在两个月内未启动正式审查，视为出具无异议证明（期限可协商延长）。特定行业审查不适用此机制。

主管机关收到申报或申请后，评估是否进入正式审查。启动正式审查的期限原则上为知悉交易之日起两个月。若期限内未启动正式审查，强制申报交易视为放行，无异议证明申请视为获批。

启动正式审查后，主管机关可放行、禁止交易或要求采取安全保障措施。决定原则上应在收到完整材料后四个月内作出。复杂案件或涉及国防利益的案件期限可依法延长。补充材料或协商期间，审查期限中止计算。

欧盟第2019/452号条例建立了成员国与欧盟委员会的合作机制，德国需通报交易信息并考虑其他成员国及欧盟委员会的意见，但保留最终决定权。

欧盟已通过新的第2026/1386号外国投资审查条例，将于2026年7月16日生效，2028年1月17日起全面适用。新条例将要求所有成员国建立审查机制，规定最低审查范围，并覆盖部分由第三国控制的欧盟境内主体实施的投资。

德国正在制定独立的《投资审查法》，拟整合现有分散规则并衔接欧盟新框架。草案显示，拟将部分业务类别的表决权申报门槛由20%提高至25%，并将EFTA成员国投资者纳入与非欧盟投资者相同的适用范围。该草案尚未生效，具体安排待后续立法确定。

2026年10月7日，德国政府禁止某中资航运企业收购汉堡物流企业80%股权的交易，理由是危及供应链韧性。近年来，德国多次禁止或限制涉及中资的收购，如燃气轮机、卫星通信及晶圆厂项目，提示中国投资者必须将投资审查评估前置。

首先，审慎评估交易结构与控制权。表决权计算需合并直接、间接持股及依法归属的第三方表决权。多家国企参与投资时，需警惕因政府背景导致的持股合并计算风险。此外，即使持股未达门槛，若通过董事席位、否决权等安排取得实质控制，仍可能触发审查。

其次，完善交易文件中的风险分配与时间安排。鉴于审查不确定性及可能的长期等待（如前述案例相隔七个月），交易双方应明确申报义务、努力程度、让步范围及终止费安排。最终截止日（Long Stop Date）的设置应充分考虑审查期限延长及中止计算的情形。

最后，关注联合投资中的风险分担。若因中方背景导致交易被禁，境外合作方可能要求赔偿。中方应提前评估并准备相应的谈判方案，以应对潜在的法律与财务风险。