2026年9月28日，国家税务总局发布《全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）》（国家税务总局公告2026年第20号，以下简称《裁量基准》），并随公告发布附件2《税务行政处罚“轻微不罚”事项清单》，两份文件自2026年11月1日起施行 。加上2021年以来施行的“首违不罚”制度，税务领域“明确不罚”的情形已经体系化。本文分两块梳理：一是“首违不罚”，二是“轻微不罚”。
01
PART
两类“不罚”的依据
BACKGROUND · 制度依据
“首违不罚”
国家税务总局分两批发布清单——《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》（国家税务总局公告2021年第6号，自2021年4月1日起施行，10项）、《第二批税务行政处罚“首违不罚”事项清单》（国家税务总局公告2021年第33号，自2022年1月1日起施行，4项），合计14项。
“轻微不罚”
此次《裁量基准》在“首违不罚”之外，根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，针对违法行为轻微的事项制定了附件2清单，明确8项不予处罚情形。
此次《裁量基准》已将14项“首违不罚”事项全部纳入“轻微”阶次明确不予处罚，连同8项“轻微不罚”，合计22项不予行政处罚情形。
02
PART
第一块：“首违不罚”（14项）
FIRST VIOLATION · 14 ITEMS
适用条件：三个要件，同时满足
首次发生
清单中所列事项
危害后果轻微
无不可挽回损失
及时改正
发现前主动或限期内
三个条件须同时满足，缺一不可
14项事项清单
（以下表述从简，均以“未按照税收征收管理法及实施细则等有关规定”为前提）
未将全部银行账号向税务机关报送；
未设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料；
未按期限办理纳税申报和报送纳税资料；
使用税控装置开具发票，未按期限报送开具发票的数据（以没有违法所得为限）；
取得发票时以其他凭证代替发票使用（以没有违法所得为限）；
未按规定缴销发票（以没有违法所得为限）；
扣缴义务人未设置、保管代扣代缴、代收代缴税款账簿或者记账凭证及有关资料；
扣缴义务人未按期限报送代扣代缴、代收代缴税款有关资料；
未按《税收票证管理办法》的规定开具税收票证；
向非居民发包工程作业或劳务项目，未按规定向主管税务机关报告有关事项；
非税控电子器具开票软件程序说明资料未报主管税务机关备案（以没有违法所得为限）；
未办理税务登记证件验证或者换证手续；
未按规定加盖发票专用章（以没有违法所得为限）；
未将财务、会计制度或者财务、会计处理办法、会计核算软件报送税务机关备查。
两点注意
一是“危害后果轻微”有排除情形。税务违法行为造成不可挽回的税费损失或者较大社会影响的，不能认定为“危害后果轻微”，即不适用“首违不罚”。
二是“首违”待遇只给一次。对再次违反清单所列事项的当事人，税务机关应严格按照规定予以行政处罚。
03
PART
第二块：“轻微不罚”（8项）
MINOR CASES · 8 ITEMS
制度依据与适用条件
《清单》适用于《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定的情形：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
三项要件：① 违法行为轻微（限于程序性、手续性事项的合规瑕疵）；② 及时改正；③ 没有造成危害后果。
8项事项清单
适用条件分为两种情形：第1—5项、第8项适用同一条件；第6、7项设有额外适用条件。
纳税人未按照规定的期限申报办理税务登记或者注销登记
适用条件：在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正，且没有造成危害后果的。
纳税人未按照规定的期限变更税务登记
适用条件：同上。
纳税人不办理税务登记
适用条件：同上。
扣缴义务人未按照规定办理扣缴税款登记
适用条件：同上。
纳税人未按照规定安装、使用税控装置
适用条件：同上。
未按照规定存放和保管发票
适用条件：涉及发票25份以下，并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正，且没有造成危害后果的。
丢失发票
适用条件：丢失的发票属于已明文规定失效、开票系统已实际停止使用或者纳入信息化管理（包括发票信息已上传或者在线上开具）的发票等，主动向税务机关报告并采取补救措施，且没有造成危害后果的。
互联网平台企业未按规定报送涉税信息
适用条件：在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正，且没有造成危害后果的。
按事项类型归纳
第1—5项 · 登记管理类
均属手续性瑕疵。
第6—7项 · 发票管理类
设有额外门槛（25份以下、丢失发票须主动报告补救）。
第8项 · 涉税信息报送类
针对互联网平台企业。
04
PART
两者的核心区别
KEY DIFFERENCES · 三个维度
1. 是否要求“首次发生”。“首违不罚”以首次发生为前提，同一事项再次发生即不再适用；“轻微不罚”未设“首违”限制，不以首次发生为条件，只要符合清单规定的适用条件，即可不予处罚。
2. 对危害后果的要求不同。“首违不罚”要求“危害后果轻微”，且造成不可挽回的税费损失或者较大社会影响的直接排除；“轻微不罚”要求更高——须“没有造成危害后果”。
3. 适用边界相同。两类清单针对的都是程序性、合规性事项的轻微瑕疵；偷税、虚开发票等实体性违法行为，均不属于“不罚”的适用范围。
05
PART
对企业的实务建议
PRACTICAL TIPS · 三句话
及时改正，并留存证据
主动改正的，应妥善保留办理回执、系统截图等证明材料；收到责令限期改正通知的，应在期限内完成改正。改正是否在“税务机关发现前”或者“责令限期改正的期限内”，直接决定是否具备适用条件。
发票管理关注两项要点
未按规定存放保管发票的，数量应控制在25份以下这一门槛以内；发票丢失的，应第一时间向税务机关报告并采取补救措施——主动报告并补救是免罚的法定要件。
不宜因清单的存在而放松日常合规
程序性瑕疵久拖不决可能演变为实际后果——逾期登记可能影响纳税申报，申报异常可能牵连发票额度。清单是事后容错机制，不能替代事前合规管理。
///
LAST
写在最后
CONCLUSION · 结语
从2021年“首违不罚”起步，到2026年“轻微不罚”扩容，再到全国统一的五档裁量阶次，税务行政处罚的裁量尺度正逐步实现全国统一，容错空间也更加清晰。对企业而言，这意味着执法确定性：同一性质的疏漏，不再因地域不同而受到不同处理。
需要提醒的是，“不罚”的前提都是及时改正——企业经营的物理地址可以迁移，税务登记的合规义务必须同步履行。
来源：国家税务总局官网《国家税务总局关于发布〈全国税务行政处罚裁量基准（2026年版）〉的公告》（国家税务总局公告2026年第20号）及附件2、官方解读，《国家税务总局关于发布〈税务行政处罚“首违不罚”事项清单〉的公告》（国家税务总局公告2021年第6号），《国家税务总局关于发布〈第二批税务行政处罚“首违不罚”事项清单〉的公告》（国家税务总局公告2021年第33号）
往期推荐阅读
【D级纳税人】是什么？会怎么样？该怎么办？
税务总局统一税务行政处罚裁量基准，推动执法标准全国一致
申创盈（上海）税务师事务所——致力于为成长型企业提供专业财税服务与管理咨询，聚焦顶层架构设计、税务合规管理、财务会计管理、经营管理咨询四位一体的专业服务体系。
既然看到这里了，如果觉得有用，随手点个赞、在看、转发三连吧。
THANKS FOR READING