名略咨询：“十五五”背景下公共机构用能预算化的治理升级逻辑与实践路径

你是否思考过，用能也需要像花钱一样，不光要记账，更需要做预算？

图：国管节能〔2026〕161号发文

这一表述意味着，公共机构节能降碳工作已从“十四五”时期对用能预算管理的探索，进一步进入“十五五”时期以定额为基础、以预算为约束、以数字化为支撑、以绩效为导向的制度化推进阶段。对于机关、学校、医院、场馆等公共机构而言，用能预算化正逐渐成为节能降碳和运行管理提质增效的重要抓手，用能预算化正在越来越多地区先行先试，并形成一批可复制、可推广的实践经验。

1用能预算化的定义

公共机构用能预算化，是指公共机构结合单位职能、建筑规模、人员数量、历史能耗水平、气候条件、设备设施运行情况等因素，对年度电、水、气、热等能源资源消耗进行事前测算、年度编制、执行监测、偏差分析、动态调整、结果评价和激励约束的一整套制度安排。

通俗理解，就是把过去“用了多少算多少”的粗放式管理，转变为“年初有预算、过程有监控、超支有预警、年终有评价、结果能应用”的精细化治理模式。

2用能预算化的核心内涵

公共机构用能预算化是一个用能全生命周期管理闭环，通常包括：

从本质上看，用能预算化是把财政预算管理逻辑引入公共机构能源管理领域，把“节能管理”从倡导型、经验型工作，转变为制度化、量化、可评价的治理方式。

3用能预算化与传统节能管理的区别

传统节能管理的重心在“节能”，比如更换节能设备、加强宣传教育、实施节能改造；而用能预算化进一步关注“节多少能、如何测算、如何监控、如何考核、如何奖惩”，更强调目标管理、过程管理和结果管理。它标志着公共机构节能工作开始从零散改进走向系统治理。

1是落实“十五五”公共机构节能降碳要求的重要举措

从最新政策导向看，《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》已明确将“完善能源资源消费定额指标管理”“推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接”“强化预算约束作用”写入重点任务。这意味着，用能预算化不再只是少数地方的探索，而是正在成为公共机构节能降碳工作的重要制度方向。

2是破解“用能无约束、节能无抓手”问题的现实需要

长期以来，一些公共机构在能耗管理中普遍存在以下问题：

用能预算化的意义就在于，通过“定额+预算+监测+评价+奖惩”的闭环机制，把能源资源消耗真正纳入可测算、可控制、可追责的管理体系。

3是提升财政资金使用绩效的重要抓手

公共机构能源费用本质上属于公共财政支出。推进用能预算化，有助于提升能源费用支出的合理性、透明度和绩效性，使管理者能够更清楚地识别：

因此，用能预算化不仅是节能工作要求，也是财政精细化管理的体现。

4是顺应数字化治理趋势的必然要求

当前，智能计量、物联网、大数据、人工智能等技术条件已日益成熟。《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》也提出，要推动能源资源消费数据自动采集整合，运用大数据、人工智能、物联网等数字技术助力实现定额指标管理、智能诊断、能效对标、碳排放统计核算等，提高数字化、智能化管理水平。

这意味着，用能预算化并不是单纯的手工测算工作，而正在与数字平台、智能分析和实时预警深度融合，成为公共机构数智治理的重要组成部分。

5是发挥公共机构示范引领作用的应有之义

公共机构既是能源消费主体，也是绿色低碳发展的示范主体。其率先实施用能预算化，不仅能降低自身能源资源消耗和运行成本，也能够向社会传递更加鲜明的节约导向，带动形成全社会节能降碳共识。

近年来，浙江省舟山、丽水等地围绕公共机构用能预算管理开展了系统探索，逐步形成了从数据整合、模型构建、预算执行到结果应用的多层次实践路径。

在公共机构用能预算管理领域，舟山是具有代表性的地方样本。

根据舟山市机关事务管理中心公开报道，舟山坚持以绿色低碳发展为导向，突出数字赋能、定额挂钩和能源转型，建设公共机构碳排放与用能预算管理平台，探索公共机构能耗定额与财政预决算挂钩机制，倒逼公共机构加强用能管理。

1从“定额挂钩”入手，推动预算化落地

舟山在实践中并没有停留在一般性节能管理层面，而是把公共机构能耗定额与财政预算安排联系起来，在26家单位试点探索能耗定额与财政预算挂钩管理模式，依据上年度能效评价等级和用能预算执行情况，对当年用能预算经费实行结余奖励、超支扣减，试点一年来办公用能节约达10%。

这一做法说明，用能预算化真正发挥作用的关键，在于把预算结果和财政机制打通，让节能有激励、超支有约束。

2构建“定标准、控预算、强监督、重激励”的闭环体系

舟山在全国率先探索公共机构用能预算定额化管理改革，构建起“定标准、控预算、强监督、重激励”的闭环管理体系；并在全国首次将广义线性回归模型引入公共机构用能预算管理，将建筑朝向、窗墙比、人员密度等10余项关键因子纳入分析，建立“基准能耗+动态修正”的定额核定算法；同时出台《舟山市公共机构用能预算管理实施细则》《用能预算管理实施方案》等制度文件，明确工作规则和责任分工。

3创新“四色赋码”评价机制

建立“绿、蓝、黄、红”四色能效赋码评价机制，并将评价结果100%与部门年度绩效考评、公用经费安排直接挂钩。市行政中心全域43家单位已全面纳入用能预算管理，把节能效果转化为可以直接影响绩效和经费安排的管理结果。

4数字平台支撑全过程管理

舟山高度重视数字化支撑，自主研发了“舟山市公共机构双控双碳数字管家平台”，在能耗实时监测基础上，持续拓展碳核算模型、AI能效诊断、设备远程智控等深度应用模块。其治理成效也较为明显：市行政中心电、水等主要能耗数据实现智能采集全覆盖，采集准确率稳定在99%以上，异常用能发现与响应时间由24小时压缩至1小时以内。2025年，舟山市机关事务管理中心实现行政中心节电79万千瓦时，节约各类资金333.11万元。

图：舟山搭建用能预算化数字管控平台

丽水在公共机构用能预算化的数字化落地方面形成了较有代表性的路径。2024年5月，国网浙江电力联合丽水市发展改革委等发布《建筑群能效基准建模和评价指南》，将丽水作为浙江省公共机构能效监管平台试点，开展公共机构能效评价和用能管理。该平台可接入公共机构基础信息及用电量、气象等数据，通过能效监测开展用能预算全流程管理。该平台可根据自身年度、月度、日用能预算功能实现“一机构一基线”差异化用能监测预警。

2024年当年平台已接入丽水市公共机构1659家，对应户号1971个。平台投用以来，丽水市公共机构能效平均同比提升8.2%，节约电量约1500万千瓦时，减少碳排放11775吨，并帮助客户参与绿电交易等业务获益125.11万元。

1 为用能预算化管理和算法模型建设提供更加扎实、精准的数据支撑

系统归集能源消费等各类数据，一方面推动国网内部现有公共机构能耗数据与公共机构能效管理平台对接，另一方面针对供能端难以直接采集的消费数据，通过部署物联网设备逐步实现直采，不断提升公共机构用能数据的完整性、准确性和时效性，为用能预算化管理和算法模型建设提供更加扎实、精准的数据支撑。

2将绿色电力证书制度与用能预算化工作有机结合

根据实际用能情况，健全完善可再生能源绿色电力证书制度，将绿色电力证书制度与用能预算化工作有机结合，进一步发挥绿证在构建可再生能源电力绿色低碳环境价值体系、促进可再生能源开发利用、引导全社会绿色消费等方面的作用。

丽水案例说明，对于公共机构数量多、分布广、类型复杂的地区，依托平台开展差异化建模、实时监测和预算预警，是实现规模化预算管理的重要路径。

综合浙江舟山、丽水等地经验，可以看到公共机构用能预算化要真正落地见效，通常需要把握以下几个关键点：

1数据底座必须先行

没有可靠的计量体系和数据采集能力，就无法做到科学预算、精准监测和有效评价。各地实践普遍表明，智能计量和数据整合是预算管理的前提。

2预算模型必须差异化

不同类型公共机构在功能定位、运行时间、设备系统和业务负荷上差异很大，因此预算管理不能“一刀切”，必须建立更科学的分类分级模型。

3预算结果必须与考核、经费衔接

如果预算执行结果只停留在通报层面，而不与绩效考评、公用经费安排、财政奖惩机制相结合，预算约束就容易失效。舟山“结余奖励、超支扣减”的做法正说明了这一点。

4数字化平台是重要载体

从浙江的“节能降碳一件事”平台，到舟山的“双控双碳数字管家平台”，再到丽水试点应用的公共机构能效监管平台，数字平台已成为预算化管理的重要实施载体。

5预算化要与节能改造、市场机制协同推进

用能预算化的目的不是简单压缩支出，而是倒逼节能提效、释放绿色改造潜力。通过与能源费用托管、合同能源管理、设备更新改造等机制协同推进，更容易形成持续改进闭环。

随着《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》明确提出推进能源资源消费指标与水电费等支出衔接、强化预算约束作用，公共机构用能预算化已经从“要不要做”逐步转向“如何科学做、如何系统做、如何高质量落地”。

这其中的关键难点，不仅在于政策理解，更在于如何建立科学的预算基线、如何形成分类分级模型、如何打通预算与监测、如何实现平台化支撑、如何把预算结果转化为绩效改进和管理成果。对此，专业咨询机构可以发挥重要支撑作用。

作为长期深耕能源电力、管理咨询与数字化转型领域的专业机构，名略咨询围绕能源管理、管理提升、数智化转型、运行优化等方向形成了较系统的研究与咨询能力。结合公共机构用能预算化的实际需求，名略咨询可重点提供以下支撑方向：

从发展趋势看，未来公共机构用能预算化需要的不仅是节能管理经验，更是“政策研究+模型构建+平台支撑+机制落地+结果应用”的一体化能力。名略咨询愿依托在能源、电力、管理和数字化领域的综合服务经验，协助各级机关事务管理部门、公共机构和相关单位共同推进用能预算化工作落地见效，助力公共机构节能降碳和高质量运行管理实现新提升。