当前，全国城市公交行业正在经历从传统固定定班客运向现代化城市民生服务商的系统性转型。面对客流分流、运营成本高企、财政约束趋紧、出行需求多元化等行业共性挑战，各地围绕新理念、新赛道、新措施开展了大量探索实践。现将全国20余个城市的典型实践及经验启示进行归纳整理，予以分享。
一、城市案例改革的切入点
城市 |
改革切入点与典型做法 |
北京市 |
轨道交通站点公交接驳提质，明确短途接驳“5+5+5”标准（线路不超5公里、高峰间隔不超5分钟、站点距小区或地铁口步行不超5分钟）。 |
天津市 |
成本绩效财政补贴机制改革，区分政策性亏损与企业经营性成本，绩效评价与补贴挂钩、结余激励、超额自担。 |
杭州市 |
“云公交”需求响应式公交，四年开通40条线路、投入108台车、日均客流1.04万人次，线路平均节约运力30.78%。 |
襄阳市 |
“小鹿快跑”预约出行、文旅专线、通学公交，同步探索场站综合开发与“松鼠养车”车辆后市场业务。 |
合肥市 |
轨道—公交—慢行“三网”融合，轨道站点50米、100米公交站设置率分别达90%和100%，衔接线路增至298条。 |
徐州市 |
“公交+物流”交邮融合，与顺丰共建同城半日达、12530目标，累计完成快件约35万件。 |
苏州市 |
“铃停公交”响应式停靠，覆盖761条线路、4456辆车，单程运行时长减少2—12分钟。 |
吉林市 |
适老化公交体系，5条适老线路、10条街巷微巴，适老车辆275台，老年乘客占比超51.2%。 |
盘锦市 |
数智智慧公交，准点率由45%提升至95%，客流量增长50%，不规范驾驶行为下降94%。 |
上海市 |
“小而美”公交微枢纽，首批15个投用，风雨连廊、古镇风貌、生态长廊各具特色。 |
石家庄市 |
公交“六进”、定制+动态公交，定制及专线占线路总量67%，年营收占客运总收入超30%。 |
临汾市 |
人力资源效能改革、组织架构优化，人车比降至1.85:1，连续十余年服务零投诉。 |
济南市 |
向现代化民生服务商转型，两网融合、公交+多元业态、“四善”文化，定制线路760余条。 |
青岛市（城阳） |
“三微三精”邻里微巴、立体多元公交体系，同步打造“萤火之光”服务品牌。 |
昆明市 |
三家国企一体化重组改革、三网融合、网约公交、公交+新业态，文旅收入占比达61.7%。 |
其他代表性探索 |
南宁轨道站点公交接驳率91.5%、慢行30米衔接率100%；金华“任我行”App规划公铁单联运；南京仙林动态公交平均等待压至5分钟内；舟山朱家尖全景区需求响应智慧公交；台州成本规制基础上的绩效购买服务；武汉公交500余条线、7000台车接入顺丰；邯郸“巴小鲜”场站商超等。 |
二、转型发展的新理念
（一）功能再定位：从“城市客运主力”转向“轨道接驳+微循环兜底+场景化补充”。
轨道成网后承接中长距离通勤，电动车分流1—3公里短途，网约车满足个性化出行，公交若仍以“一条线打天下”，路会越来越窄。新的角色定位是三层：一是轨道的“喂给与接驳”，二是背街小巷、老城区、城郊新农片的“兜底覆盖”，三是通学、通勤、就医、文旅、夜经济的“场景补充”。这一定位重构，是“从端菜到点菜”“三网融合”“需求响应”三条路径的共同出口。
（二）坚守公益属性，兼顾效率效益平衡。
牢牢守住公共交通民生公益底色，优先保障群众基本出行、适老适弱、城乡兜底服务；同时摒弃粗放运营，改变“亏多少补多少”的传统模式，追求公益服务与运营效率双向平衡，实现民生可保障、财政可承受、企业可持续。天津成本绩效改革、杭州需求响应公交均体现这一导向。坚持在公益服务不弱化的前提下挖掘内部降本潜力，适度发展市场化业务增强自我造血能力，绝不以外围市场化经营替代基础公交服务。
（三）从“供给端端菜”转向“需求端点菜”。
传统公交以线路、班次为中心，乘客被动适应；新理念坚持需求导向，以市民出行痛点、出行大数据、实地走访调研为出发点，按需供给服务。针对潮汐通勤、夜间出行、就医就学、城郊低密度、乡村零散出行等差异化场景，提供分层分类的公交产品，实现“市民有需求，公交有响应”，襄阳、济南、石家庄、杭州、舟山均践行该理念。
（四）多网一体化融合，构建大公共交通格局。
打破各类交通方式各自独立运行的思维，大力推进轨道—公交—慢行三网融合，强化公交对轨道交通的喂给、补白、接驳功能，打通出行“最后一公里”；推动城乡公交一体化，打通城区、近郊、县域乡村出行链条，构建多层次一体化公共出行网络，合肥、昆明、济南、南宁是典型代表。浙江全省更提出“5分钟公交圈+10分钟慢行圈+15分钟轨道圈”的一体化目标。
（五）数智赋能驱动，技术服务民生。
以大数据、AI、智能调度作为改革底层支撑，落脚点是改善乘客体验、优化调度、降低空驶、强化安全管控；同时兼顾数字鸿沟，线上线下服务并行，保留老年卡、电话预约、实体终端等传统渠道，杭州、盘锦、苏州均兼顾了数字化与适老化兜底。
（六）从单一客运服务商向城市综合民生服务商转变。
跳出“只做客运”的传统定位，把公交作为城市公共服务的重要载体，依托场站、车辆、人员、网络资源延伸城市服务触角，把十米车厢、公交场站变成城市便民服务节点，武汉、济南、昆明、徐州的实践均体现了这一转型方向。
三、转型发展的新赛道
（一）需求响应式公交赛道（灵活公交）。
多地布局该赛道，并衍生出四种典型模式：一是预约出行式（襄阳小鹿快跑、杭州云公交、昆明网约公交、舟山朱家尖全景区需求响应）；二是响应式停靠式（苏州铃停公交、烟台响应式公交）；三是微循环邻里微巴式（青岛城阳邻里微巴、石家庄高新区动态公交、无锡巴士邻居社区微巴）；四是动态拼车式（南京仙林动态公交，平均等待压至5分钟内）。针对城郊、乡村、平峰客流稀疏区域，打破“定线定站定班”，实现“有需求则服务、无需求则减少无效里程”，解决空驶率高、覆盖不足两大痛点。
（二）定制化场景公交赛道。
围绕细分民生场景开发专线产品，成为常规公交的重要补充，包括通学公交、通勤快线、就医专线、文旅观光专线、大型文体活动散场专线、乡村助农专线，以及服务菜农的“菜篮子专线”（如南宁805路菜农专线）。襄阳文旅专线、济南演唱会定制专线、石家庄“六进”专线、昆明校园专线、海口和武汉及青岛的敬老爱老专线均属此类，实现“场景在哪里，公交开到哪里”。
（三）“公交+”多元融合经营赛道。
盘活公交存量场站、车辆、人员、线路资源，拓展增收新路径，破解企业过度依赖财政补贴的困境。可归纳为六个方向：
1、公交+物流交邮融合：武汉公交500余条线、7000台车接入顺丰，徐州、昆明利用平峰富余运力开展快件配送，河北平泉山区公交日均送件3000件，客货同网运行。
2、公交+能源服务：充电场站错峰向社会车辆开放，探索“光储充”一体化，由用能大户转向能源服务商。
3、公交+传媒文创：车体、候车亭媒体数字化升级，开发城市主题文创票卡与IP周边（如济南“泉宝”IP、把子肉异形公交卡）。
4、公交+汽车服务、生活便民：汽车维修检测向社会开放（襄阳松鼠养车、常州公交爱养车、武汉公交+天猫养车），配套长者食堂、商超零售（邯郸巴小鲜场站商超、济南社区餐厅）。
5、公交+文旅研学：南京夫子庙接驳线单日营收近10万元、金陵美食专线，丽江文旅收入占比达61.7%。
6、公交+TOD综合开发：场站综合开发，带动站点周边商业集聚（昆明），这是行业最值得期待的增长点。
“公交+”不是去替代快递公司或商超，而是把“场站+线路+班次+人”这套城市级基础设施拆成可复用单元，接进物流、商业、文旅链路，用外围收益反哺主业。
（四）轨道公交接驳微枢纽赛道。
建设“小而美”公交微枢纽，利用城市边角闲置空间，打造集候车、换乘、便民服务于一体的小型节点，强化地铁与公交无缝衔接，以上海、济南汉峪金谷微枢纽为代表，破解大型枢纽占地大、选址难问题。济南“小微驳”品牌已形成“零距离接驳、5分钟密集发班、辐射3公里范围”的服务网络。
四、转型发展的新措施
（一）运营服务创新：丰富公交产品供给。
1、分层分类优化线网结构。构建快线、干线、支线、微循环四级线网；对与轨道高度重合的线路裁撤、截短，新开“短、频、快”接驳线路，北京、合肥、昆明普遍实施；推行“高峰定线+平峰预约”“固定班次+弹性停靠”混合运营模式。
2、建立线网动态退出机制。需求响应、微枢纽、定制专线都不能“一开永久不变”，广州三年优化120余条低效线路，郑州压减963公里运力投向三环外，盐城运力减少27%而客流反升30%，做到“有需就开、低效就调、无效就退”。
3、大力推进响应式停靠、预约公交落地。出台地方运营指引标准，完成车辆下车铃、站牌、语音报站硬件改造，开展驾驶员专项培训，做好市民宣传引导，苏州、杭州形成标准化制度。
4、推进适老化、无障碍服务升级。投放低地板车辆，增设无障碍设施；App开发老年关怀大字体模式，线下保留实体预约终端、刷卡渠道，破解数字鸿沟，吉林、杭州、德阳落地实践。
5、深化三网融合硬件配套。推动轨道站点周边公交站同步规划、同步建设、同步交付；提升轨道站点50—100米公交站点覆盖率；扩容非机动车停放空间（合肥新增2.9万个）；打通多交通方式数据共享，实现一码通乘、换乘信息统一查询。
（二）数智化改革：以大数据重构运营管理。
1、搭建智慧公交大脑、数据中台。汇聚OD客流、热力图谱、车辆运行数据，自动识别潮汐客流、出行薄弱片区，为线路调整提供决策依据（盘锦、杭州）。
2、建设智能调度系统。自研智能派单算法，实现动态排班、区间调度、运力动态补位，提升准点率、降低空驶；建设电子站牌、一站一码，实现到站信息公开。
3、AI主动安全管控。通过车载视频识别疲劳驾驶、接打电话等风险行为，语音预警，量化驾驶员风险系数，筑牢安全防线（盘锦）。
4、搭建群众诉求闭环渠道。线上App反馈入口与线下社区走访结合，形成“收集—研判—整改—回访”闭环，把群众意见转化为线路优化方案。
（三）企业内部改革：组织、人力、绩效重塑。
1、组织架构扁平化。推行“小机关、大服务”，精简行政部室，推行一室多牌、一人多岗，降低管理人员占比，优化人车比，临汾公交为典型案例（人车比1.85:1，3家分公司各配3名管理干部）。
2、人力资源精细化管理。落实定编定岗定薪；建立驾驶员健康全链条管理，岗前监测、定期体检、岗位动态调整；兼顾职工转岗安置、心理疏导、人文关怀。
3、成本绩效与补贴机制改革。改变传统按里程补贴，天津推行成本绩效管控，区分政策性亏损与企业经营性成本，绩效评价与财政补贴挂钩，结余激励、超额自担，压实企业降本增效动力；台州探索“票款收入奖励+绩效考核”的购买服务式补贴。
4、存量资源盘活。场站多功能复合利用，改造为客货邮综合枢纽、充电与商业综合体；挖掘车辆平峰运力，开展公交+物流、定制包车业务。
（四）车型结构革命：从标准化硬件转向场景化终端。
多地推进大车退场、小车进场：武汉投入核载11人的5米微巴，广州采购581辆7米级车辆替代10米级，南京76条微循环线路全部使用7米及以下车型，无锡开行30条社区微巴，滨州6米微电单车购置成本下降约一半。其原则：微循环要窄体低地板，响应式要车载终端对接调度，园区通勤要弹性运力，车辆定义正从“标准化硬件”转向“场景化终端”。
（五）制度标准建设：从试点走向规范化。
1、出台地方运营导则。针对需求响应公交、铃停公交、微枢纽编制实施指引，明确运营模式、服务流程、质量指标，实现试点经验标准化（杭州、苏州、上海）。
2、建立常态化评估机制。实地走访、随车调研、乘客委员会评估，动态迭代线路与调度策略，避免新服务模式“一开了之”。
3、跨部门协同机制。交通、公安、医保、财政多部门数据共享，解决驾驶员健康、场站建设、站点设置等跨领域问题（江西、合肥）。
五、转型发展的综合启示
启示一：改革不能脱离公益根本，市场化是补充而非替代。公交改革不等于全面市场化。基础普惠公交必须坚守公益底线，保障老人、学生、乡村群众出行兜底；“公交+”多元经营主要用来盘活闲置场站、平峰富余运力，反哺主业，不能弱化普通公交线路投入，防止重经营轻民生。
启示二：模式创新需要因地制宜，拒绝照搬复制。需求响应公交、铃停公交、微枢纽等新模式，适配低密度、平峰客流不足片区；中心城区高密度通勤区域，固定高频常规公交依然是效率最优选择。各地应当一城一策，根据城市规模、人口密度、城乡结构选择适配模式，不能简单照搬大城市模板。
启示三：数智技术是工具，服务人才是最终落脚点。大数据、AI调度能够显著降本增效，但必须兼顾老年群体、乡村群众的数字鸿沟，保留线下刷卡、电话预约、实体终端等传统渠道；技术不能替代实地走访调研，线上大数据研判要与线下群众诉求相结合。
启示四：公交转型是系统工程，需要政企协同联动。公交改革不是公交企业单方面任务，需要政府层面做好规划引领、场站用地保障、合理财政补贴、跨部门协同；企业层面做好内部组织、人力、成本改革；社会层面做好公众宣传引导，三方协同才能推动新模式落地见效。例如轨道公交接驳，必须规划阶段同步配套公交站点，后期改造成本高、落地难度大。
启示五：既要硬件模式创新，也要重视软实力建设。车厢服务、驾驶员身心健康保障、企业文化品牌建设是公交高质量发展的重要组成部分。安全事故、驾驶员队伍不稳定会抵消硬件改革成效；完善员工关怀、健全激励机制，才能激发一线服务活力，实现硬件升级与服务温度同步提升。
启示六：建立动态评估闭环机制，实现迭代优化。无论是新开通的响应式线路、微枢纽，还是定制专线，都不能“一开永久不变”。要建立客流、乘客满意度、运营成本常态化评估，做到“有需就开、低效就调、无效就退”，实现线路和服务动态新陈代谢，持续提升资源利用效率。
启示七：车型与线网要同步重构。模式创新不是只改软件。响应式、微循环、铃停都依赖“小车+下车铃+站牌改造+调度终端”的一体化配套，中心城区大线网与城郊预约网要分两套配置逻辑，避免“新瓶装旧车”。
启示八：补贴制度不改，模式创新难持续。需求响应、微枢纽、公交+物流前期都要投入，若仍按“里程补贴”算账，企业没有动力砍低效线。天津、台州经验的核心是，把财政从兜底亏损转为购买公益服务加绩效激励，让“少跑空车、多服务人”成为企业自觉。
总的看，这一轮城市公交转型不是某几项服务产品的简单叠加，而是从“政府养线、企业跑车、乘客将就”，走向“公益兜底、需求驱动、数智调度、多元反哺”的行业底层逻辑重构。守住基本出行服务这条底线，是保证改革正确方向的前提。离开公益讲市场化，会把公交变成又一个逐利业态；只讲公益不讲效率，又会回到财政单边兜底、线路越开越亏的老路。
城市公交，比拼的不再是线路条数，而是四件事能不能真正打通：线网是不是按真实客流动态新陈代谢，场站车辆人员是不是真正盘活，财政补贴是不是买到服务而非买到形式，老年和乡村群体是不是没有被数智化落下。谁先把这四本账算清，谁就能把公交从“亏损包袱”重新做回“城市民生基础设施”。公交可以空跑，但公益服务的底色不能褪；车身可以变小，但服务半径不能缩。（作者系湖北省交通运输厅原党组成员兼总工、一级巡视员，可持续交通创新中心国家高端智库专家）
