企业申报ODI备案（即境外投资核准、备案程序）前，经常会遇到一个程序性问题：境外公司应该先注册，还是等境内核准备案完成后再注册？
国家层面的法规对境外企业设立时间与投资实施时间作了明确区分，但各地受理机关在材料要求、审核口径上的具体做法并不完全相同：有的地区允许企业取得核准文件或备案通知书后再注册境外公司，有的地区在受理时即要求提供境外注册证书。
讨论这一问题，需要区分国家层面的法定要求与地方申报实务。本文依据《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号，以下简称“11号令”）、《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号，以下简称“3号令”）以及国家发展改革委《境外投资核准备案常见问题解答（2021年）》（以下简称“百问百答”）， 梳理境外公司注册、ODI备案、外汇登记和实际出资之间的时间关系。
一
法规如何规定
11号令第三十二条规定，属于核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目实施前取得项目核准文件或备案通知书。其中，“项目实施前”是指投资主体或者其控制的境外企业开始为项目投入资产、权益，或者提供融资、担保之前；已按照第十七条规定单独办理核准、备案的项目前期费用除外。
对于项目实施前确需发生的较大金额前期支出，第十七条设置了专门的办理渠道：履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等前期费用规模较大的，投资主体可以参照项目核准、备案程序，对前期费用单独提出核准或备案申请；经核准、备案的前期费用计入项目中方投资额。
境外企业的注册设立与项目的实际实施，需要加以区分。境内企业可以先按照投资目的地法律完成境外企业注册，在尚未实缴注册资本、未投入其他资产或权益、未提供融资或担保的情况下，境外商业登记本身不构成11号令所称的项目实施。
项目进入资金汇出和实际投资阶段后，核准、备案手续即成为办理后续业务的前提。属于核准、备案管理范围的项目，未取得有效项目核准文件或备案通知书的，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业不予办理相关资金结算和融资业务。
发展改革部门和商务主管部门均对境外投资实行分类管理。涉及敏感国家和地区、敏感行业等规定情形的项目实行核准管理，其他符合备案条件的项目履行备案手续。因此，企业在境外主体设立完成后，还需要结合项目性质、投资目的地、行业和交易安排，分别判断项目在发展改革和商务环节适用核准还是备案，并在实际投资实施前完成相应程序。
二
ODI地方申报实务的差异
实际申报过程中，部分受理机关会要求企业在申报时提交境外注册证书、章程等文件，也有地区未将此类材料作为统一要求。结合实际办理情况，这类差异主要涉及申报信息准确性、主体信息核实以及各地受理口径三个方面。
第一，申报信息准确性。3号令第九条要求企业如实、完整填写《境外投资备案表》，相关备案材料及后续核发的《企业境外投资证书》中均会涉及境外企业名称等基本信息。对于已经完成境外注册的企业，其名称、注册地址、注册号等信息已经当地登记机关确认，申报时填写的信息通常更加明确。因此，部分地区在受理备案申请时，会要求企业同步提供境外注册证书、章程等材料，用于核对境外企业名称、注册地址、注册号等信息，减少后续因主体信息不一致产生的补正或变更。
第二，主体信息核实与申报材料审查。境外注册证书、章程等文件能够证明境外主体已经依法设立，并可以用于核对企业名称、注册地址、股权结构等基础信息，因此在实务中常被用作辅助核验材料。但此类文件主要证明境外主体的登记情况，不能单独证明整个境外投资项目的真实性。项目审查仍需要结合投资主体、投资金额、资金来源、股权关系、交易安排以及其他申报材料综合判断。
第三，各地受理口径存在差异。按照11号令关于“项目实施前”的规定，在尚未投入资产、权益，也未提供融资、担保的情况下，境外企业按照投资目的地法律完成商业登记，本身并不构成境内核准、备案意义上的项目实施。部分地区要求企业在申报时提交境外注册文件，主要出于主体信息核实和申报材料完整性的考虑。企业实际申报时，仍应以属地发展改革部门、商务主管部门公布的办事指南及具体受理要求为准。
三
企业申报时的建议
第一，分别核实两部门的受理条件。企业可以分别向属地发展改革部门和商务主管部门确认具体申报要求，包括是否需要提交境外注册证书等材料。百问百答第61问明确，发展改革部门的境外投资项目核准、备案与商务主管部门办理新建境外企业相关手续之间没有法定先后顺序。两部门材料要求存在差异时，可结合项目实际情况安排办理顺序，并提前与受理机关确认申报路径。
第二，提前核查境外企业名称。企业可以在拟注册地提前进行名称查册，并根据当地登记制度判断是否能够办理名称预留。申报文件中的境外企业名称宜尽量与后续实际注册名称保持一致，减少因名称变化产生的补充说明或变更手续。
第三，如属地要求先注册，应控制注册后的行为边界。企业可以先按照投资目的地法律完成境外设立登记，但在取得项目核准文件或备案通知书前，不宜实缴注册资本，也不应为项目投入其他资产、权益或者提供融资、担保，以免进入11号令所称的项目实施阶段。确需发生较大金额前期费用的，可按照11号令第十七条规定，对前期费用单独办理核准或备案。
第四，合理预留项目办理时间。企业实际推进项目还涉及材料准备、补正、内部审批、境外注册及后续资金汇出等多个环节。各环节所需时间会因项目情况和属地受理要求不同而有所差异，因此企业在制定整体项目计划时，应为前述环节预留充足时间，避免仅按照法定办理时限安排项目进度。
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