引言
Introduction
过去我们谈论城镇化，脑海中浮现的往往是“孔雀东南飞”——年轻人背起行囊，涌向北上广深等大都市。但近些年，越来越多的人选择留在县城，或从大城市回到家乡县城。县城，处在“城之尾、乡之首”，是推进就地就近城镇化、打通城乡融合发展的关键载体。
2022 年，国家印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”；2025年7月，中央城市工作会议再次对此作出强调。但问题随之而来：县城究竟靠什么留住人？东西部的县城走的是同一条发展道路吗？本文以江苏、四川两大典型省份为观察样本，结合实地调研和大数据分析，聊聊东西部县城就地城镇化的内在发展逻辑和实践启示。
01
概念界定
常规统计口径的县城城镇化，既包含本县农村人口在县城定居的就地转化，也包含外地人口迁入本县带来的城镇化增量。而就地城镇化是以县域户籍人口为主体、外来人口占比低，通过非农产业集聚与公共服务提质，驱动人口“职业-空间”双重转型的城镇化过程。其内涵包含三个维度：
一是人口维度，强调本县户籍人口在扣除跨县流动影响后的城镇化；二是产业维度，依托特色产业集群与服务经济升级实现劳动力本地吸附；三是空间维度，注重县城功能优化与公共服务均等化，推动城镇化品质提升。
本研究初始覆盖江苏 40 个县（市）、四川 128 个县（市）全部样本，经研究后剔除城镇化增量主要依靠大量外来迁入人口的样本（含江苏省太仓、昆山、常熟、张家港），聚焦符合就地城镇化内涵的县开展深入研究。
▲ 图1：研究范围（左图：江苏，右图：四川）
02
总体特征：
东西部县城的城镇化底色大不相同
1、发展阶段：江苏整体进入中后期，四川还有一定提升空间
区位条件、经济底盘和资源禀赋的差异，造成江苏、四川县城在城镇化发展阶段上存在分野。江苏多数县常住人口城镇化率超 50%，迈入城镇化中后期；县城人口规模、县城人口占县域总人口比重均高于全国均值，对乡村具备较强的辐射带动作用。四川受制于地形与发展条件约束，省内发展差距明显，多数县仍处在城镇化加速阶段，128个县（市）常住人口城镇化率仅为47%，常住人口在30万以下的县占全省一半；部分川西生态敏感县尚处于起步阶段。
▲ 图2：江苏省、四川省县城就地城镇化发展阶段划分
2、空间布局：江苏南北差异收敛，四川呈现极化格局
江苏南北发展落差客观存在，但城镇化水平差距逐步收窄。苏南的县产业基础雄厚，城镇化起步早、水平更高；苏北的县近年发展提速，就地城镇化稳步推进。2020-2024年苏南、苏北城镇化率差距从18个百分点降至16个百分点。四川的县发展分化特征突出，城镇化资源高度向成都及周边区县集聚，城市首位度效应显著。成都周边县级市承接中心城市外溢的资源要素，发展势头强劲；广大非核心区域县城发展步伐相对缓慢。受山地、高原破碎化聚落格局影响，乡镇难以达到公共服务配置门槛，进一步放大了县城的集聚作用。
▲ 图3：江苏省“七普”城镇人口及常住人口城镇化率空间分布
▲ 图4：四川省“七普”城镇人口及常住人口城镇化率空间分布
3、集聚动力：四川以本地驱动为主，江苏兼具外来人口驱动
四川县城城镇化以本地人口内生驱动为主，通过完善县城基础设施、补齐公共服务短板，吸纳本地农村剩余劳动力就近集聚，外来人口对城镇化的拉动作用相对有限。2020-2024年，四川常住人口城镇化率由 56.7% 提升至 61.4%，城镇化增量主要来自本省乡村人口的就地就近转化。与之相比，江苏部分产业强县依托雄厚的实体经济，创造大量就业岗位，在吸纳本地乡村人口的同时，对县外劳动力形成强吸引力。
03
模式分化：
•东西县城就地城镇化驱动逻辑与发展路径分异
1、江苏：多要素协同耦合，产业内生主导的主动就地城镇化
江苏县城就地城镇化，是就业岗位、公共服务、资源条件、基础设施、住房环境多重要素共振驱动的结果，就业岗位是其中的核心驱动力。县城充足的产业岗位叠加持续提质的教育医疗、人居环境，促进农村人口持续流动转移，群众主动追求更好的工作机遇与生活品质，由此演化出综合发展、都市圈一体化、特色化发展、区域节点、一般发展五类就地城镇化模式。
像江阴、丹阳这样产业底蕴深厚的，走的是 “综合发展” 路径，靠制造业和实体经济稳住就业基本盘；像句容、启东等紧邻大都市的，走的是 “都市圈一体化” 路径，借梯登高，承接产业外溢；像宜兴、溧阳这样生态资源优越的，走的是 “特色化” 路径，把绿水青山变成吸引人口的金字招牌；沭阳、新沂这类交通区位突出的县，走的是 “区域节点” 路径，依托枢纽通道、本土产业做大商贸流通特色产业集群；还有阜宁、灌云等基础条件相对普通的县，属于 “一般发展模式”，立足本地农业与基础制造业夯实底盘，以小步迭代的方式吸纳本县乡村人口实现就地城镇化。
▲ 图5：综合发展模式的县城就地城镇化路径
▲ 图6：都市圈一体化发展模式的县城就地城镇化路径
2、四川：资源条件刚性约束，政策外力参与的复合型就地城镇化
四川相当一部分县城呈现 “公共服务先行聚人，后续培育产业就业” 的发展路径，同时存在生态搬迁带来的被动就地城镇化现象。受地形与资源条件的双刃剑效应影响，除与江苏相同的都市圈一体化、区域节点两类模式外，四川进一步演化出产业牵引、农业主导、旅游驱动、生态移民四类极具西部地域特征的模式。
典型的如中江、隆昌工业基础较好的县，走的是产业牵引路径；像三台、中江部分片区这类传统产粮大县，走的是农业主导路径；像九寨沟、康定这类坐拥优质山水人文资源的县，走的是旅游驱动路径；最为特殊的是像石棉、金阳这类地处生态敏感区的县，走的是生态移民路径，通过避险搬迁、异地集中安置推动人口向县城集聚，属于政策外力主导的被动就地城镇化。
▲ 图7：农业主导模式的县城就地城镇化路
▲ 图8：旅游驱动模式的县城就地城镇化路径
04
研究启示：
立足县情精准施策的三点思考
对照前述东西部县城就地城镇化的阶段特征、动力差异和模式分化，我们对县城就地城镇化实践提出三点启示。
启示一：建立梯度有序的人口迁移进城体系
就地城镇化水平的梯度格局本质上是人口向优势地区集聚的结果，引导人口迁移应顺应梯度规律实施分层引导。如大城市周边模式县城受都市圈辐射带动，政策核心在于降低定居门槛、完善跨城通勤人口的公共服务获取机制。江苏可推进农村集体经营性土地入市支持农民获取财产性收入；四川应加强保障房供给降低置业成本。
启示二：构建激励相容的财政转移支付机制
财政转移支付应顺应东西部差异适当向中西部倾斜。如大城市周边模式县城应建立与常住人口增量挂钩的财政激励机制，将随迁子女学位供给率、保障性住房建成数等纳入分配因子；四川可设立都市圈一体化发展资金支持设施共享。江苏特色发展模式县城可设立省级特色产业配套设施专项资金，四川旅游驱动型县应着力建立生态产品价值实现机制，推动生态地票、碳汇交易等市场化补偿。
启示三：实施分区分类的主体功能区治理制度
可在城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大类型基础上，根据不同地区和类型适当细化或叠加特殊功能区，依据县域发展模式，进一步建立差异化的主体功能区发展引导与考核体系。如都市圈一体化模式和区域节点型县城一般属于城市化地区，前者可倾斜用地指标保障承接外溢人口所需住房与公服配套，重点考核产城融合水平、跨区域通勤便利度；后者新增建设用地建议优先保障交通、公服、产业园区发展等，重点考核城乡居民收入比、城乡基础设施一体化程度等。
05
结语
以县城为重要载体的就地城镇化，既是破解我国城乡二元结构、推动乡村振兴的关键支点，也是大城市承载趋于饱和背景下优化城镇体系格局的战略选择。研究表明，不同资源禀赋、主体功能定位的县城，不存在统一的城镇化模板，全国不同地区的县城应当立足县情因地制宜差异化发展。
注：本文来源于江苏省住建厅科技项目《以县城为重要载体的就地城镇化模式研究一基于江苏和四川两省的对比分析》（2022ZD031），该课题获2025年江苏省建设科技优秀成果一等奖。
供稿 | 丁琳、陆枭麟
审校 | 胡海波、朱兴彤
本公众号原创文章对包括但不限于文字、图片、音频、视频资料及页面设计、编排、软件等享有版权。未经本公众号授权同意，其他任何机构不得以任何形式侵犯本公众号原创文章著作权，包括但不限于：擅自复制，链接，非法使用或转载，或以任何方式建立作品镜像。转载请联系后台或邮箱。如获转载授权，发布请注明出处，不擅自修改文章内容。欢迎访问者个人分享与转发，无需特別告知。
点击下方“名片”，欢迎关注！