TPP 中的历史性烟草例外条款
2 月中旬，经过数年的谈判，美国与 11 个伙伴国签署了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），这是一项全面的自由贸易协定。随着国会批准该协定的斗争迫在眉睫——加之在民粹主义选举周期中对自由贸易的更大辩论——人们很容易忽视一项创新且重要的TPP 关于烟草的规定。
这一规定备受公共卫生组织和烟草行业的关注，是多年倡导和精心谈判的结果。TPP 的烟草例外条款为复杂的国际投资规则增添了一个微妙但具有历史意义的转折。该例外条款建立在反对烟草的独特全球共识基础之上，使烟草行业的利益与更广泛的私营部门利益之间划清了界限。
该例外条款的设计适用于制造烟草产品，但不包括烟叶，这也有助于区分烟草行业内的企业游说利益和农业游说利益。如果 TPP获得批准，该例外条款将为未来的贸易协定树立强有力的先例。
ISDS 机制与烟草诉讼争议
争议的核心在于投资者 - 国家争端解决（ISDS）条款，这些条款允许投资者通过对外国政府提起争端解决程序，直接执行国际投资协定。ISDS 已成为一种工具，特别是在菲利普莫里斯公司手中，用于就烟草控制措施提起诉讼。2010 年，总部位于瑞士的菲利普莫里斯国际公司引用瑞士 - 乌拉圭双边投资条约，对乌拉圭的两项烟草法规提起程序：单一展示（任何一家公司必须仅以一个品牌销售香烟，不得有子品牌区分）和扩大健康警示（以前占包装面积的 50%，现在为 80%）。菲利普莫里斯要求废除这些法律并索赔 2500 万美元；该案仍在审理中。2011 年，菲利普莫里斯亚洲公司引用 1993 年香港 - 澳大利亚双边投资条约，对澳大利亚的平装要求提起诉讼，该要求禁止使用公司品牌、标志和颜色，转而采用朴素的包装和大幅图形健康警示。去年年底，新加坡常设仲裁法院以程序性理由拒绝受理此案，从而维持了澳大利亚法律的效力。
在未来 ISDS 挑战的背景下，菲利普莫里斯的一份声明准确指出：" [澳大利亚] 案的结果中没有任何内容涉及或证实澳大利亚或其他任何地方的平装政策。”
与其他贸易和投资协定一样，TPP 赋予私人投资者将政府政策提交仲裁的重大权力。但“在任何贸易协定中首次”，TPP 将控烟措施排除在这些 ISDS 挑战之外。如果投资者依据 TPP 对烟草控制提出挑战，而政府援引该例外条款，仲裁员将驳回此案。该例外条款的一个巧妙之处在于，它没有明确将烟草从协定的其他条款中剔除——这可能会让人联想到过去许多缺乏此类特殊待遇的协定——而是简单地不允许挑战继续进行，无论其 merits 如何（前提是它们在国内烟草产品和进口烟草产品的处理上一视同仁）。
公共卫生共识与行业利益分离
最重要的是，TPP 例外条款证明了烟草作为公共卫生问题的特殊地位，并将其与可能担心 ISDS 改革的其他部门区分开来。可以对众多全球性产品提出公共卫生方面的论点，而且人们对 ISDS 本身也存在广泛反对。烟草被单独挑出并在行业强烈反对的情况下得到处理，表明人们对吸烟的医疗和经济危害达成了独特的共识。烟草是全球可预防死亡的首要原因，每年导致近 600 万人死亡。它是前所未有的全球公共卫生条约《烟草控制框架公约》的目标，该公约于 2005 年生效；美国已签署该公约，所有其他 TPP 成员国均已完全批准。根据外交关系委员会的托马斯·博利基的说法，他在烟草和 TPP 问题上一直是一个清晰且有洞察力的声音，“烟草也是唯一拥有具有约束力的美国总统行政命令的合法消费品，该命令于 2001 年签署并仍然有效，禁止美国行政部门机构促进其销售或出口。”
近年来，这不仅使烟草公司，还使美国商会站在了公共卫生真正共识的对立面。正如《纽约时报》去年报道的那样，“商会及其海外分支机构正施压各国政府推翻反吸烟立法。这使得 [商会] 与世界卫生组织等团体对立，后者官员称商会为烟草行业的 fronts group。”尽管商会强烈支持 TPP，但它曾游说反对烟草例外条款，理由是“单独针对一种产品将打开潘多拉魔盒，因为其他国家政府会针对他们特定的‘眼中钉’。”根据 TPP 的最终文本，这种情况并未在协定的谈判中出现；如果国会批准 TPP，这种滑坡逻辑将在未来的协定中接受考验，并很可能失败。
烟草特定例外条款的性质有助于分离游说利益。虽然其他行业可能担心 ISDS 的进一步改革，但与烟草联手并非他们的首选斗争。商会代表全行业 300 万家企业；早在去年，药房巨头 CVS 就以其亲烟草的游说活动为由，解释其退出商会的原因。当烟草公司在全球范围内对抗健康警示时，商会的众多医疗保健成员正在游说“以预防为导向的护理”以及“改善健康和生产力的工作场所健康和慢性病管理计划”。任何关心工人可用性和医疗保健成本的行业，其利益都与烟草根本对立，一些行业，包括主要制药公司和石油公司，已在全球卫生方面做出了重大的财务和项目承诺。
在 TPP 中，利益的分离更进一步。在抗议反吸烟措施时，政客和企业倡导者经常将烟草农民作为收缩且日益外包的行业的同情面孔。但 TPP 例外条款仅限于“制造烟草产品”，并明确指出“关于烟草叶的措施……不是烟草控制措施”。当然，平装和其他措施的最终目标是减少烟草需求。但在短期内，TPP 实际上降低了关税和其他贸易壁垒，促进了烟叶贸易，惠及农民并有助于区分农业利益与企业利益。
先例意义与未来展望
在评估 TPP 中烟草例外的意义时，有必要强调它改变了什么以及没有改变什么。投资者 - 国家争端解决机制（ISDS）首次出现在自由贸易协定中是在 1959 年。早在 2003 年，联合国贸易和发展会议就列出了全球超过 2,000 项双边投资条约，涉及 176 个国家。TPP 的条款并未改变烟草在这些先前协议下的地位——正如澳大利亚和乌拉圭的案例所表明的那样，这些协议仍可能成为复杂、漫长且昂贵的仲裁依据。尽管如此，烟草例外是一项重大进展，并为超越其对 TPP 政府直接保护的范围树立了先例。如果国会批准 TPP，该例外将为 ISDS 谈判设定新的默认规则。为什么这项协议不像 TPP 那样明确允许控烟措施？TPP 是历史上最大的区域贸易协定。仅凭这一棘手问题，就开启了一种强有力的新规范。
烟草豁免使 TPP 中的公共健康倡导变得复杂。在协议谈判初期，从许多反烟草组织的角度来看，TPP 是一件令人恐惧的事情。在人口总计 8 亿的 12 个国家中，TPP 承诺降低烟草产品的关税，并加强商标保护，这可能危及包装禁令和其他公共健康措施。如今，尽管烟草叶的关税减免和其他保护措施仍然存在，但具有先例意义的 ISDS 改革的纳入，使一些反吸烟团体转而支持 TPP 的批准。美国癌症协会癌症行动网络主席克里斯·汉森认为，该例外采取了明智的平衡：“这一规定”，他说，“量身定制，旨在为 TPP 缔约方提供拯救生命所需的保护，同时不干扰协议预期的更广泛的贸易和经济目标。”
早期报道显示，“来自烟草生产州的立法者和商业团体正试图‘破坏’TPP"以回应这一例外。但国会对整个协议只能进行赞成或反对的投票，而且——在一项可能影响选举年的全面自由贸易协定的重大投票中——很难想象一项反烟草条款会在政治和经济利益上压倒性地偏向任何一方。总体而言，TPP 的未来充满不确定性。2016 年选举周期的最初几个月暴露了左右两翼对贸易的强烈反对。在五位主要党派候选人中，只有约翰·凯西克明确表示支持该协议，而 TPP 何时将在国会获得表决尚不清楚。
反对全球烟草的最佳方式是用自由贸易本身的术语来阐述。请记住自由贸易的目标——经济增长和生产力的扩展——烟草作为一种产品，不仅致命，还使工人无法工作，每年给世界带来数百亿美元的医疗支出。请记住自由贸易的机制——在不受阻碍的情况下运行，它使商品更易获得且更便宜。如果没有狭窄而明智的例外，它将对烟草做到这一点，而烟草是世界上单一的首要死因。