引言
作为奥巴马政府外交政策中最具争议且影响深远的成就，伊朗核协议自 2016 年 11 月总统选举以来一直前途未卜。尽管唐纳德·特朗普总统对该协议进行了严厉批评，但他最近重新签署了针对伊朗的制裁豁免，将美国遵守该协议——即《联合全面行动计划》（JCPOA）——的合规期至少延长三个月。
现在断言这些豁免以及推崇该协议的伊朗总统哈桑·鲁哈尼的连任是否能维系该协议还为时过早。事实上，作为加大对伊朗施压的更广泛战略的一部分，华盛顿正在推进严厉的新措施，以惩罚德黑兰的弹道导弹计划及其他政策关切。这些潜在的制裁以及伊朗的反应，将考验美伊紧张关系的临界点，并可能解决源于《联合全面行动计划》的两个长期不确定性：该协议是否有效排除了美国未来使用制裁的可能性？伊朗核协议能否在其反对者的政治生命结束后继续存在？
特朗普政府下的制裁
即使是在备受关注的豁免令发布决定中，特朗普政府仍试图强调其对协议及德黑兰的反感，在宣布豁免续期的同时，根据 2005 年一项旨在孤立大规模杀伤性武器扩散者的行政命令，对参与伊朗导弹计划的七个伊朗和中国目标实施了处罚。这些指定紧随今年二月和三月的类似行动之后，当时在不受核协议影响的、与导弹、恐怖主义及其他问题相关的强大美国制裁制度下，命名了数十名个人和实体。
协议的批评者将这种两步走的方法描述为“豁免并打击”，并坚持认为它提供了一种“维持对伊朗压力的优雅方式”。他们寻求在此基础上进一步对伊朗实施新的处罚。自特朗普就职以来，国会已提出七项旨在制裁伊朗的法案和决议。周四，参议院外交关系委员会以压倒性多数通过了《2017 年反制伊朗破坏性活动法》，该法案获得了同等数量的共和党和民主党人的支持，其中包括许多曾支持伊朗核协议的人。
该法案规定对参与伊朗弹道导弹计划的人员实施制裁，对革命卫队适用恐怖主义制裁，并要求总统冻结任何（或任何实体）参与向伊朗或从伊朗进行禁止军火及相关材料交易者的财产。众议院也在推进类似措施，包括仅针对导弹发展的《伊朗弹道导弹与国际制裁执行法》。众议院还通过了针对阿萨德政权支持者（包括俄罗斯和伊朗）的立法。
伊朗的导弹计划问题在关于核协议的辩论中占据核心地位。虽然导弹发展是达成协议前联合国决议的核心要素，但《联合全面行动计划》并未涉及这一问题。支持该协议的联合国安理会第 2231 号决议仅“呼吁”伊朗在八年内停止该计划，但并未在法律上要求德黑兰这样做。基于此，欧洲和俄罗斯官员反对就伊朗弹道导弹试验实施新的处罚。德黑兰方面坚称其导弹并非设计用于携带核武器，其领导人坚持认为伊朗“不会等待 [美国] 许可”来进行此类试验。
制裁与国际社会
华盛顿对伊朗实施制裁已近 40 年，始于 1979 年 11 月美国驻德黑兰大使馆及其外交官被扣押所引发的措施。大部分原始措施作为结束人质危机的 1981 年《阿尔及尔协定》的一部分被取消，但在随后的岁月里，美国反复依赖制裁作为惩罚和威慑伊斯兰共和国破坏性地区政策及其对本国公民镇压的手段。
华盛顿部署强制性外交传统上仅获得有限的国际支持。这种情况在 2006 年开始改变，随着对伊朗核计划日益增长的担忧被提交至联合国安理会。在接下来的七年里，德黑兰发现自己成为联合国、欧盟以及世界许多国家实施的日益复杂和全面的国际经济限制的目标。
2016 年 1 月核协议的实施要求所有各方解除或豁免与伊朗核计划相关的制裁，使德黑兰能够恢复石油出口，重新建立与国际金融体系的联系，并重建与欧洲和亚洲传统伙伴的贸易和投资关系。然而，该协议并未要求解除所有制裁，大量与核危机无关的美国措施仍然有效。此外，欧盟维持着对向伊朗出售扩散敏感物品和内部镇压设备的禁令。
违规？取决于你问谁
《联合全面行动计划》的措辞非常明确：该协议并未终止美国或其他政府对伊朗征收的所有制裁，也不禁止未来的措施。在整个谈判过程以及国会对最终条款的审查中，从奥巴马总统向下的美国官员们努力强调这些规定，以反驳国内和区域对该协议的批评。然而，出于国内政治原因，伊朗领导层做出了几乎截然相反的主张；他们用最为胜利主义的言辞推销《联合全面行动计划》，声称其提供了全面的制裁解除和对伊朗经济的所有限制终结。
这种分歧反复加剧了协议执行的紧张局势。伊朗人将缓慢且不均衡的经济复苏归咎于华盛顿，并将现有制裁下的常规指定或延长豁免措施步骤描绘为违反美国在协议下的承诺。作为理由，他们可以依靠协议中的某些段落，这些段落要求所有各方“本着诚意和建设性的氛围，基于相互尊重地执行本协议，并避免采取任何与本《联合全面行动计划》的字面、精神和意图不一致的行动，从而破坏其成功实施。”
虽然华盛顿继续在现有措施下指定伊朗实体，但奥巴马政府在某种程度上似乎极力安抚伊朗可能出现的买家懊悔情绪，例如派遣美国财政部官员前往世界各地，帮助潜在投资者应对在与伊朗开展业务时存在的巨大持续合规风险。
特朗普政府则得到了国会两党支持，转而试图加大对德黑兰的压力，并部分得益于核制裁的有效性，急于部署新的处罚措施，如本周参议院外交关系委员会通过的与导弹相关的制裁。为了回应一些民主党人以及前奥巴马政府官员表达的关切，即该法案应“不……妨碍 [美国] 在《联合全面行动计划》下的承诺”，委员会缓和了法案的措辞。
接下来是什么？
如果如预期那样，导弹制裁法案在国会两院获得通过并由特朗普总统签署，这将是自 2013 年临时核协议获批以来美国实施的首批新措施。从这个意义上说，它将成为检验该协议能否抵御对伊朗施加的新经济压力的首次真正考验。这也不太可能是最后一个重大里程碑。根据联合全面行动计划（JCPOA）要求，与核计划相关的制裁豁免将促使特朗普政府就伊朗问题形成一系列定期决策节点，最紧迫的是在 7 月中旬，届时美国政府对该核协议的审查应已完成。
同样受到新审视的还有美国财政部向波音和空客颁发的、允许其向伊朗航空出售飞机的许可证。这些销售在协议框架下被明确允许，但许可证引发了华盛顿方面的担忧，依据是有关报道指出伊朗的民用飞机直接支持其在叙利亚的军事行动。伊朗已经开始接收空客飞机，首批波音飞机定于 2018 年交付；然而，众议院和参议院提出的几乎相同的法案正在调查伊朗航空与伊斯兰革命卫队之间的关联。
可以预见的是，德黑兰以牙还牙地回应了新的制裁。美国财政部最近的指定立即招致伊朗对美国个人和实体实施的新制裁，理由据称包括美国支持以色列等。今年 3 月，作为对其他美国制裁的回应，伊朗宣布对 15 家美国公司实施制裁，理由类似。
随着对经济惩罚呼声的增加，地区压力也在上升。特朗普总统访问利雅得，使沙特阿拉伯及其他主要阿拉伯和穆斯林国家围绕一项议程团结起来，该议程将德黑兰与“伊斯兰国”并列为最危险的威胁。在针对伊朗及其在该地区的代理力量方面，美军也采取了更强硬的姿态，包括本月早些时候对叙利亚所谓“受伊朗指挥的力量”实施的一次美国空袭。
即便鲁哈尼赢得选举且特朗普续签下一轮豁免，联合全面行动计划的延续性也远非板上钉钉。有趣的是，该协议的命脉可能在于德黑兰：鲁哈尼为提升其选举前景，曾抛出进一步开展双边直接谈判以解除剩余制裁的前景。这将带来深刻的国内政治挑战，但也表明伊朗罕见地承认，现状既不符合伊朗的利益，也不符合美国的利益。然而，在缺乏进一步对话的情况下，联合全面行动计划的前景充满不确定性。华盛顿和德黑兰都在努力避免承担导致协议死亡的责任，但其缓慢瓦解——通过挑衅、误解和升级势头推动——可能难以阻止。