特朗普政府古巴新政策概述
2017 年 6 月 16 日，美国总统唐纳德·特朗普在佛罗里达州迈阿密的一场重要演讲中揭晓了备受期待的古巴制裁政策。尽管实施性法规尚未发布，但总统的声明及相关指导方针将美国对古巴的政策重新聚焦于更严格的措施，逆转了奥巴马政府时期几轮制裁放宽的趋势。
两项关键政策变化涉及加强旅行和商业限制：一是终止经授权的个人对个人赴古巴旅行；二是禁止与古巴军事和情报机构或其商业附属机构（如企业管理集团 GAESA）进行商业交易。
这些变化可能对多个行业产生重大影响，尤其是旅游、酒店业及相关服务行业（如银行、保险和交通运输）。由于美国对古巴制裁具有广泛的长臂管辖权，其影响也可能波及全球各地的企业——包括美国和古巴以外的实体。
根据总统指令，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）和美国商务部将在 30 天内启动发布法规的程序以实施新政策。虽然政策变更需待法规最终确定后方可生效（总统表示这一过程可能需要数月），但对于目前合法但在新规生效后可能违规的现有交易，将设有豁免条款。
鉴于政策环境的动态变化以及违反制裁可能带来的重大处罚，持续积极监测美国对古巴制裁态势至关重要。任何在古巴开展业务的公司，或其交易对手、客户在古巴开展业务的公司，对现有或计划的古巴投资和运营进行合规审查是审慎之举。
特朗普总统新政策的背景与语境
自 20 世纪 50 年代末以来，美国一直对古巴实行贸易禁运。根据《古巴资产管制条例》（31 CFR 第 515 部分）的规定，美国制裁通常禁止“受美国司法管辖区约束的人员”与古巴政府、古巴实体及古巴国民进行商业交易（人道主义贸易等特定例外情况除外）。此外，美国对古巴的制裁还通常禁止受美国司法管辖区约束的人员前往古巴旅行。
在奥巴马政府期间，美古恢复外交关系，奥巴马总统访问了古巴，美国实施了多轮制裁放宽措施，包括放松对商业活动的总体禁令，并确立了 12 类经授权的旅行类别（同时维持对受美国司法管辖区约束的人员从事纯旅游旅行的总体禁止）。经授权的旅行类型包括：
- 探亲访友
- 美国政府、外国政府及某些政府间组织的公务活动
- 新闻采访活动
- 专业研究及专业会议
- 教育活动
- 宗教活动
- 公开演出、诊所、研讨会、体育赛事及其他竞赛和展览
- 支持古巴人民
- 人道主义项目
- 私人基金会或研究或教育机构的活动
- 信息或信息材料的出口、进口或传输
- 某些经授权的出口交易
然而，禁运仍然是美国法律，且之前的放宽措施是通过行政命令而非立法实施的。因此，特朗普总统（或任何未来的总统）可以在行政部门权力的宽泛范围内，按其认为合适的方式废除或修改这些放宽措施。
在 2017 年 6 月 16 日宣布新古巴政策时，特朗普总统表示，美国正采取一种旨在实现四个目标的新方法：(i) 加强遵守禁运，特别是禁止旅游；(ii) 要求古巴对人权侵犯行为负责；(iii) 推进美国国家安全和外交政策利益以及古巴人民的利益；以及 (iv) 为古巴人民发展更大的经济和政治自由奠定基础。总统指出，新政策旨在撤销奥巴马政府时期的一些制裁放宽措施，并增加对古巴政府及其军事、情报和安全机构的压力。
新的旅行限制：终止个人对个人旅行
特朗普总统指示 OFAC 终止个人对个人赴古巴旅行。根据现行政策，此类旅行已被允许，并被定义为涵盖受美国司法管辖区约束的人员进行的赴古巴教育旅行，该旅行：(i) 不涉及按学位课程进行的学术研究；且 (ii) 不在赞助此类交流以促进人际接触的美国组织的主持下进行。
虽然总统指示 OFAC 终止此项授权，但 OFAC 在其 2017 年 6 月 16 日的指导文件中指出，在该声明之前已购买机票或做出预订的个人对个人旅行者，将被授权为该行程进行所有额外的旅行相关交易，无论该行程发生在 OFAC 新法规发布之前还是之后。此外，只要那些旅行安排是在法规发布之前做出的，“包含与可能受新古巴政策影响的古巴军事、情报或安全服务相关实体的直接交易的旅行安排”也将被允许。
针对 GAESA 及其附属机构的新制裁
作为美国新政策的一部分，以增加对古巴政府的压力，特朗普总统命令 OFAC 和商务部颁布法规，禁止受美国司法管辖区约束的人员与古巴军事、情报和安全服务部门（包括其商业附属机构，如 GAESA）进行直接金融交易。根据 OFAC 的初步指导，美国国务院将发布一份一般不允许进行直接交易的实体清单，OFAC、商务部和国务院还将发布关于禁止具体细节的指导。
清单和指导的具体内容对于理解这些新制裁的范围和性质至关重要，因为该政策本身仅提及“直接”交易——这引发了关于在此背景下“直接”的含义以及如何定义交易为“直接”（并被禁止）或非“直接”（从而可能不被禁止）的问题。
禁运仍然存在——其他奥巴马时期的制裁放宽措施继续有效
在 2017 年 6 月 16 日的声明中，特朗普总统强调，美国对古巴的禁运仍然有效，美国将继续反对在联合国或其他国际论坛上要求终止禁运的呼吁。总统特别指出，美古关系的进一步改善将完全取决于古巴政府改善古巴人民生活状况的意愿，包括通过促进法治、尊重人权以及采取具体措施培养政治和经济自由。
然而，特朗普总统并未废除奥巴马时期解除的所有制裁，也未撤销外交关系。因此，新的美国对古巴政策并未终止团体个人对个人旅行授权或任何其他类别的对古巴获准旅行。新政策也不影响汇款，或在现行法律下允许的食品、农产品和医疗用品等人道主义贸易类型。计划中对与古巴军方、情报和安全机构交易的限制，也不会影响与不属于古巴政府这些分支的个人和实体的其他获准交易。
此外，新政策在由美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）、商务部、国务院以及可能拥有管辖权的其他机构（例如美国交通部）实施之前不会生效。并且，一旦生效，该政策将包括对法规发布前已启动的旅行的豁免，以及对法规发布前已与古巴军方、情报或服务相关实体进行的与古巴相关的商业参与的豁免。
下一步行动建议
随着 OFAC 和其他相关美国政府机构制定法规以落实总统的新方针，由于违反制裁可能面临严厉处罚、总统要求 OFAC 审计旅行以确保合规性以及新限制措施的广泛行业和地理影响范围，持续监控政策环境仍然至关重要。
新的美国对古巴政策似乎引发了许多问题，对美国和非美国企业而言，以下行业尤为关键：
- 银行、保险公司和再保险公司；
- 航空公司和邮轮公司；
- 酒店和旅游业企业；以及
- 为古巴公司或在古巴开展业务的外国公司提供贷款、供应和供应商服务的机构。
因此，这些及其他行业的企业应考虑审查现有和计划的古巴投资和运营，并利用新法规生效前的时间识别并应对新的制裁环境。这可能包括考虑加强制裁筛查措施、标记现有的合同陈述和承诺，并使合规计划和商业计划与政府对古巴的新方针保持一致。
本文作者来自全球律师事务所 Dentons。Peter Feldman 是该所伦敦办事处的合伙人；合伙人 Jason Silverman 和 Michael Zolandz 以及助理 Nimrah Najeeb 位于该所华盛顿特区办事处。