2017 年 8 月 2 日，唐纳德·特朗普总统签署了一项过去五年中最广泛的制裁措施之一。《通过制裁对抗美国对手法》（CAATSA），扩大并加强了针对伊朗、俄罗斯和朝鲜的三个独立制裁计划，并在国会监督和批准的情况下，大幅限制总统豁免或修改对俄罗斯制裁的权力。
CAATSA 在美国国会获得压倒性支持，以 419-3 票在众议院通过，以 98-2 票在参议院通过。CAATSA 的许多规定立即生效。其他规定需要美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）在未来 60 天内发布实施规章和指导。因此，CAATSA 为美国和非美国公司在其商业运营和交易方面创造了近期的合规义务。
关键要点
显然，从一开始就扩大了制裁目标的范围——尤其是对俄罗斯。这些新制裁不仅影响美国企业（以及受雇于外国公司的美国公民和永久居民），还施加了直接针对外国企业的二级制裁——特别是针对俄罗斯和朝鲜的制裁。与大多数其他制裁计划不同，这些新权力大大限制了总统终止、豁免或修改其应用的自由裁量权——这是美国制裁政策在过去几十年中演变方式的一个重要变化。
新制裁的关键方面：伊朗
CAATSA 扩大了针对伊朗弹道导弹计划、武器扩散活动和人权侵犯行为的美国制裁；增强了针对伊朗伊斯兰革命卫队（IRGC）现有制裁的法律基础；并要求进行某些定期审查和报告，为未来的进一步制裁奠定基础。CAATSA 还限制了总统豁免或暂停某些制裁应用的能力。这些措施强调了在与伊朗的任何商业互动中识别和解决美国制裁的重要性。
俄罗斯
CAATSA 显著扩大了美国制裁的范围和适用性，涵盖俄罗斯经济的更多部门，包括金融服务、债务资本市场、能源、交通、电信、信息技术、国防和航空航天。因此，考虑或参与这些部门或与这些部门的交易对手进行交易的个人将需要应对一个更加严格的制裁环境。此外，该法案授权的几项新制裁具有域外效力，因为它们针对涉及某些俄罗斯交易的个人。
例如，CAATSA 授权 OFAC 对“制裁规避者”实施制裁，即实质性违反或导致违反美国对俄罗斯的制裁，或促进受制裁个人或近亲的某些交易的外国个人。OFAC 还可以对以“不正当利益”方式投资或私有化俄罗斯国有资产的个人实施制裁，使俄罗斯官员或其密切关联人和家庭成员受益。最后，2014 年乌克兰自由支持法中的许多“可施加”制裁已被修改为“应施加”制裁。当时奥巴马总统表示他无意施加这些制裁。OFAC 如何解释其在新法定权力下的任务尚待观察，但值得高度关注和谨慎对待。
因此，包括外国金融机构在内的美国和非美国个人应考虑审查计划在俄罗斯经济中被新制裁 targeted 的部门和涉及俄罗斯国有企业的活动及投资。该法案将通过改变指令 1 和 2 下允许的债务期限以及指令 4 下禁止提供与石油勘探和生产相关的货物或服务的范围来改变现有部门制裁的现状。从事与这些指令相关持续活动的个人应考虑评估这些变化可能对该活动产生的影响。
朝鲜
类似于俄罗斯制裁，朝鲜制裁也具有域外效力，涉及多个行业，如前金属、航空、纺织、能源和农业。因此，在任何受影响部门进行交易的美方和非美方公司现在处于对朝鲜的二级制裁范围内，并面临额外的尽职调查义务。
受影响的部门
新制裁可能对以下部门产生最重大影响。
能源。CAATSA 对涉及俄罗斯石油公司的全球项目的新投资施加新的限制，并对朝鲜原产石油和石化产品的买卖提出新的尽职调查要求。
保险。新制裁要求对特定港口和船只进行大幅增强的尽职调查，这可能会影响广泛应用的保险合同。
金融机构。对俄罗斯的新制裁针对超过 200 家俄罗斯实体的债务和股权投资，并扩大了受投资限制的石油和天然气项目的范围，而朝鲜制裁则对代理银行关系提出了更高的尽职调查要求。
制造业。对涉及俄罗斯石油公司的项目出口美国技术的限制得到加强和扩展，超出了指令 4 下已有的限制。
接下来会发生什么？
在接下来的 60 天内，OFAC 需要对许多新的制裁权力发布实施规章。此外，在未来六个月内，特朗普政府需要向国会提交一系列关于额外制裁目标的报告；解释施加或不施加额外制裁措施的基础；并发布有关其他国家——尤其是中国和欧盟——制裁执行范围和程度的调查结果。与此相关，OFAC 可能会指定更多的制裁目标。
如果 OFAC 在政府对古巴政策变化后的行动是任何指示，它可能会在短时间内发布常见问题解答或有限指导，说明制裁计划变化的范围和时机。
制裁摘要
伊朗。CAATSA 第一编规定了对伊朗的几项新增强制裁，并要求美国行政部门发布几份关于美国政府应对伊朗战略的新报告。一些关键的伊朗相关措施包括以下内容。
弹道导弹。CAATSA 要求总统对任何被确定为故意参与“任何实质性有助于伊朗弹道导弹计划或其他伊朗大规模杀伤性武器计划的活动”的人（美国或非美国人）实施冻结制裁和美国签证禁令，以及任何被发现为这些受制裁实体提供物质支持的人。“明知”意味着实际知识和推定（“应该知道”）知识。与其他美国制裁计划一致，这种指定权力也涵盖广泛的关联方，不仅仅是参与弹道导弹活动的人（例如，继任实体、附属公司、协同行动的人、代表行事的人、提供物质支持的人等）。
另一个 IRGC 制裁的基础。《对抗美国敌人通过制裁法案》（CAATSA）为针对伊朗伊斯兰革命卫队（IRGC）的制裁建立了额外的美国法律依据：即其对恐怖主义的支持。CAATSA 还包含一项国会认定，以澄清是伊朗伊斯兰革命卫队的整体，而不仅仅是其圣城旅，对伊朗的“破坏稳定活动、支持国际恐怖主义行为以及弹道导弹计划”负责。然而，这些措施并未实质性改变伊朗伊斯兰革命卫队的制裁地位；它们只是为制裁增加了更多的法定依据。
侵犯人权行为。CAATSA 授权总统对国务院认定应对伊朗某些侵犯人权行为负责的美国和非美国人员实施制裁，例如对试图揭露伊朗政府官员非法活动的伊朗个人实施酷刑或法外处决，或对行使或促进人权的伊朗个人实施此类行为。这一权力补充了现有针对伊朗侵犯人权行为的美国法律授权，如第 13606 号行政命令（GHRAVITY 行政命令）。
武器禁运。CAATSA 加强了总统对任何被总统认定“明知地从事实质性促成”向伊朗出售或转让或从伊朗出售或转让特定武器（包括“战斗坦克、装甲作战车辆、大口径火炮系统、作战飞机和攻击直升机”）的人员（美国或非美国人员）实施阻断性制裁的权力，以及对被认定明知提供与上述武器及相关材料的销售、转让、制造、维护或使用相关的任何服务或援助的人员实施制裁的权力。
强制性制裁指定审查
CAATSA 指示总统每五年审查一次在特别指定国民名单（SDN 名单）上与伊朗有关的所有被指定人员，评估这些人员的行为是否涉及伊朗政府在弹道导弹计划方面的活动，或伊朗政府对国际恐怖主义行为的支持，以便评估是否应对这些人员适用额外的制裁或处罚。
美欧制裁差异报告
CAATSA 为总统创建了一项新义务，即定期向国会提交报告，描述并解释美国与欧盟在对与伊朗武器扩散相关活动、伊朗支持国际恐怖主义行为或在伊朗侵犯人权行为的人员实施的制裁方面存在的任何差异。
俄罗斯
CAATSA 第二部分大幅扩大了俄罗斯/乌克兰制裁计划的范围，以针对俄罗斯经济的关键部门，包括交通、金融和能源。该法案还建立了一套额外的制裁措施，包括影响美国和非美国人员的银行和出口限制。此外，该法案减少了行政部门在选择是否实施某些制裁时的自由裁量权，并限制了总统单方面终止、豁免或修改某些制裁的权力。
奥巴马总统行政命令的法典化
CAATSA 将此前在奥巴马政府期间发布的第 13660、13661、13662、13685、13694 和 13757 号行政命令法典化。这些行政命令构成了由美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）管理的大多数美国俄罗斯/乌克兰制裁计划的基础，外国资产控制办公室（OFAC），因为它们包含针对某些乌克兰和网络安全相关行为的指定授权；授权对俄罗斯经济的金融、国防和能源部门实施行业制裁；并禁止大多数涉及克里米亚的交易。由于这些行政命令的法典化，其中包含的制裁不能由后续总统行政命令撤销、豁免或修改，只能通过国会行动进行变更。
一般而言，美国人员被禁止与被列入 SDN 名单的个人和实体进行交易，并必须冻结其资产。目前，SDN 名单上有 303 个被指定实体，而在第 13660、13661、13662、13685、13694 和 13757 号行政命令下，行业制裁识别（SSI）名单上有 278 个被指定实体，尽管根据 OFAC 的指导，制裁也适用于由被指定人员直接或间接拥有 50% 或以上权益的任何实体。
创设新的制裁授权
CAATSA 确立了 11 种新的制裁措施类型，如下文所述。总统被指示对被认定参与以下行为的人员至少施加五种新的制裁措施：与俄罗斯情报或国防部门进行重大交易；参与俄罗斯国有资产私有化中的某些投资，且这些交易使俄罗斯政府官员、其密切关联人或家庭成员不当受益；或在代表俄罗斯的情况下实质性协助或支持破坏网络安全的活动。（此外，明知从事此类活动的人员将被列入 SDN 名单）。
此外，CAATSA 授权总统在与美国盟友协商后，可对涉及俄罗斯能源出口管道开发的某些重大交易的相关人员施加至少五种新的制裁措施（但非强制要求）。
这 11 种新的制裁措施类型为：
- 禁止进出口银行为向被制裁人员出口提供援助
- 拒绝向被制裁人员授予出口特权和许可证
- 禁止美国金融机构在任何 12 个月期间向被制裁人员提供总额超过 1000 万美元的贷款
- 限制来自美国作为当事方的国际金融机构向被制裁人员提供的贷款
- 如果被制裁人员是金融机构，则禁止将其指定为主要交易商及禁止其担任政府资金托管机构
- 限制与美国政府签订合同以提供商品和服务
- 禁止在被制裁人员拥有任何利益的、受美国管辖的外汇交易中开展业务
- 禁止为被制裁人员办理银行业务
- 禁止在美国管辖范围内获取财产或与财产进行交易
- 禁止投资于被制裁人员的股权或债务
- 拒绝任何被认定为被制裁人员公司高管、主要管理人员或持有控制权股东的个人进入美国
此外，CAATSA 授权总统可对被制裁人员的主要执行官员，或履行类似职能并具有类似权力的其他人员，施加上述 11 种制裁措施中的任何一种。
修改行业制裁
CAATSA 还修改了第 13662 号行政命令的实施方式，该命令要求对在俄罗斯经济的金融服务、能源、金属、采矿、工程和国防领域运营的实体实施制裁。OFAC 已通过四项指令实施了这些行业制裁，每项指令针对不同的部门或类型的活动。在目前的形式下，这些指令对美国人员处理 SSI 指定实体的新债务和股权（指令 1、2 和 3），以及出口支持涉及 SSI 指定实体的某些石油勘探或生产项目的商品、服务或技术（指令 4）施加限制。
对俄罗斯国有铁路部门的新制裁授权。
《以制裁对抗美国敌人法》（CAATSA）为针对在铁路领域运营的俄罗斯国有实体实施新制裁奠定了基础，因为它授权美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）对这些实体以及被发现实质性协助它们的美国或非美国个人实施制裁。目前尚不清楚 OFAC 将如何选择行使这一新的制裁权——是采取与现有指令一致的方式，限制美国个人与指定实体进行特定交易的能力，还是采取更严格或较不严格的措施。
指令 1 和 2 下允许的债务期限缩短。
《以制裁对抗美国敌人法》要求 OFAC 在该法案生效后 60 天内，缩短受指令 1（俄罗斯国家控制的金融机构）指定的实体的受限新债务的允许到期日，从 30 天缩短至 14 天；对于受指令 2（俄罗斯国家控制的能源公司）指定的实体，则从 90 天缩短至 60 天。
扩大对与石油勘探和生产相关项目的制裁。
《以制裁对抗美国敌人法》要求 OFAC 在该法案生效后 90 天内，修订指令 4 中关于提供与石油勘探和生产相关的商品或服务的限制，使其现在也适用于任何新的深水、北极海上或页岩项目，这些项目在全球任何地方都有潜力生产石油，且指定实体在其中拥有控制权或重大非控股所有权。目前，指令 4 中的限制仅适用于涉及指定实体的俄罗斯境内的此类项目，但根据变更，还将适用于指定俄罗斯实体拥有 33% 或更大权益的项目，无论该项目是否位于俄罗斯。增加"33% 规则”值得注意，因为它引入了“重大非控股所有权”的定义。类似于现有的 OFAC"50% 规则”，这 33% 规则现在将为在该行业开展业务的美国企业带来额外的交易对手尽职调查挑战。
针对外国规避制裁者和侵犯人权行为的二级制裁。
《以制裁对抗美国敌人法》为总统对外国个人实施冻结制裁和禁止入境提供了新的依据，这些外国个人被发现严重违反现有俄罗斯制裁规定，或协助被制裁个人或实体及其密切家庭成员进行重大交易，并为被认定为对人权侵犯负责的外国个人提供实质性帮助。
禁止向叙利亚转让武器的相关行为。《以制裁对抗美国敌人法》要求总统对总统认定从事与向叙利亚出口弹药和其他国防材料有关活动的某些外国个人实施冻结制裁和美国签证禁令，包括其继承人和子公司。这些针对外国个人因向叙利亚出口或转让武器而施加的二级制裁是由于美国对俄罗斯在叙利亚参与的关注所致。
将可选制裁修改为强制性制裁。
《以制裁对抗美国敌人法》指示总统通过修改相关法定语言，将“可以实施”改为“应当实施”，针对以下类型的行为实施制裁：与向叙利亚出口弹药和其他国防材料有关的某些活动；以及外国金融机构协助某些与国防和能源相关的交易以及代表被制裁个人或实体或其密切家庭成员进行的交易。
尽管国会可能意图通过语言变更指示总统实施强制性制裁，但包含“能够”、“可以”和“应当”的法定指导在过去并未总是被前任总统以相同方式解释。因此，总统在决定根据此类国会指示采取行动时仍有一定的自由裁量权。目前还不清楚特朗普总统是否会采取行动，对向叙利亚出口弹药和其他国防材料，或代表被制裁人员及其密切家庭成员协助国防和能源相关交易的实体实施制裁。
朝鲜
虽然不像对俄罗斯制裁计划所做的修改那样深远，但《以制裁对抗美国敌人法》第三篇扩大了朝鲜制裁，以针对涉及朝鲜经济几个领域的活动，并使美国制裁与联合国实施的制裁保持一致。针对朝鲜贵金属、航空和金融行业的强制性制裁。《以制裁对抗美国敌人法》赋予总统权力，指定那些总统确定明知从事从朝鲜交易贵金属或稀土金属的个人，包括金、钛矿石、钒矿石、铜、银、镍、锌或稀土矿物；明知出售或转移用于联合国或美国制裁指定的飞机或其他船只的航空燃料或其他燃料；以及明知为朝鲜金融机构开设代理账户。
自由裁量性制裁
《以制裁对抗美国敌人法》还授权总统对确定为从事以下与朝鲜及朝鲜政府相关活动的个人实施自由裁量性制裁：从朝鲜购买超过适用联合国安理会决议规定的限制的煤炭、铁矿石或铁精矿；从朝鲜购买纺织品；向朝鲜销售原油、石化产品或天然气；支持朝鲜政府的在线商业活动，包括在线赌博网站；从朝鲜购买农产品；以及支持或促进朝鲜工人迁移，而这些工人为朝鲜政府创造收入。
此外，该法案还对协助朝鲜政府侵犯人权的个人或实体实施制裁，包括在海外使用朝鲜人的强迫劳动和奴隶制。
无论是强制性还是自由裁量性的指定，都将导致美国对被指定个人实施冻结和旅行制裁，并禁止美国个人与被指定实体进行交易。
结论
许多对现有制裁计划最具潜在重大影响的变化并非自动执行。相反，它们需要 OFAC 和工业与安全局（BIS）发布新的实施法规。《以制裁对抗美国敌人法》标志着伊朗、俄罗斯和朝鲜制裁计划中至少两个月的重大变化的开始。Dentons 律师事务所将继续密切关注这些新制裁的实施情况。