政策背景与现状
唐纳德·特朗普总统于 6 月 16 日发布的《关于加强美国对古巴政策国家安全总统备忘录》标志着对奥巴马时期古巴政策的全面转变，该政策侧重于结束美国对古巴及卡斯特罗政权的长期制裁计划。当天，在迈阿密发表的一次演讲中，总统强调，此次政策更新背后的动机是希望限制美元资金流向卡斯特罗政权的军事、安全和情报机构。
虽然该古巴备忘录为财政部下属的外国资产控制办公室（OFAC）以及商务部下属的产业安全局（BIS）等机构设定了基本的变革框架，但该备忘录并不具有行政命令的效力。OFAC 发布了一份新闻稿，旨在回答关于修改后制裁措施的常见问题，以配合总统宣布的对古巴政策的修订；随后，OFAC 于 7 月 25 日发布了一份更新版的古巴常见问题解答，以澄清这些变化的范围。根据该更新内容，OFAC 计划在“未来几个月”内发布监管修订，并指出公布的变更将在相关法规发布后才生效。国务院还计划公布一份禁止直接交易的实体名单。
然而，截至 10 月，OFAC 仍未发布任何具体监管修订来落实总统 6 月古巴备忘录中所述的变更。本文旨在详细说明 OFAC 所描述的拟议修订制裁制度的实际影响。
适用范围与核心变更
这些变更将纳入财政部《古巴资产管制条例》以及商务部《出口管理条例》。然而，OFAC 指出，政策变化可能对大多数美国企业的影响甚微，因为修订不会影响在 6 月公告之前已形成的现有商业合同和许可证。
最重大的变更涉及以下两方面的限制：1) 获准的个人旅行；2) 与古巴军事、情报或安全服务相关的实体及其子实体的直接交易。
个人旅行限制收紧
贝拉克·奥巴马总统 2016 年古巴政策指令允许财政部放宽对个人“人民与人”前往古巴旅行的制裁限制，特别是针对学生和研究人员。然而，新的财政部法规将禁止任何不包括作为监督下的学位或交流项目一部分的学术研究的个人旅行。此类教育旅行将进一步限制为团体旅行，且这些团体必须“保持全职的教育交流活动日程”，旨在促进与古巴人民的接触并独立于古巴政府。
扩大受禁实体交易限制
国际贸易方面最重大的变更在于被授权进行直接交易的受禁古巴实体及子实体的范围扩大。这些变更禁止涉及与古巴军事、情报或安全服务进行此类直接交易的预期旅行安排或商业参与。
OFAC 被指示扩大对“古巴政府受禁官员”的定义，而国务院计划公布一份受禁古巴实体及子实体的名单，这两项措施都将有助于减轻审查某些古巴公司和组织真实所有权所需的尽职调查负担。
虽然 OFAC 可能会进一步定义“直接交易”，但负责国有企业业务的古巴军方部门 GAESA 控制了古巴经济的很大一部分，特别是在旅游业。美国公司可能被禁止与 GAESA 集团及其关联公司或子公司进行金融交易，包括 Gaviota，这是 GAESA 的一个部门，据估计服务于古巴所有外国旅游业的 40%。
合规建议与总结
重要的是，OFAC 声称，在新法规发布之前已经与现受禁实体开展业务的公司，“将被允许继续”，只要现有的合同和交易符合《古巴资产管制条例》。
尽管尚不清楚这些修订后的政策何时以及如何执行，但对于与古巴有业务往来的美国公司而言，密切关注即将出台的财政部和商务部对现行制裁法规的修订至关重要。进行适当的尽职调查将是确保贵公司不与受限实体进行交易的关键。然而，截至 2017 年 6 月 16 日已合法进行此类交易的公司，或者不计划与指定的受禁军事、情报或安全实体进行交易的公司，通常不会受到古巴备忘录所宣布变更的影响。
总之，尽管特朗普总统在 6 月宣称这些变更是对奥巴马总统古巴指令的“立即”完全取消，但 OFAC 尚未发布任何具有约束力的制裁制度监管修订。更重要的是，当修订后的法规发布时，它们不会对大多数美国公司产生重大影响。