俄乌冲突背景与制裁概述
尽管各方为解决持续的俄乌冲突进行了多次外交停火努力，但基辅政府军与俄罗斯支持的乌克兰东部顿涅茨克州和卢甘斯克州分离主义武装之间的暴力敌对行动至今仍在继续，自 2014 年 4 月以来已造成超过 10,000 人死亡。本文将简要介绍背景，并更新针对克里姆林宫在乌克兰采取的侵略性外交政策所实施的制裁计划情况。
制裁计划的启动与扩展
2014 年，美国和欧盟开始对俄罗斯和乌克兰的个人及实体实施制裁，以回应俄罗斯吞并克里米亚及其支持乌克兰东部分离主义运动的行为。美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）实施的与乌克兰/俄罗斯相关的制裁计划始于 2014 年 3 月 6 日，当时奥巴马总统通过第 13660 号行政命令（EO）宣布国家紧急状态，以应对那些破坏乌克兰民主进程并威胁其国家安全、主权和领土完整的人所带来的威胁。
随后，总统发布了多项行政命令，扩大了初始命令的范围，授权对俄罗斯政府官员、克里米亚的某些个人和机构以及在俄罗斯武器行业运营的人员实施制裁。美国还建立了一种全新的制裁制度，即“部门性制裁”（Sectoral Sanctions），由四项指令组成，规定禁止与特定的俄罗斯金融服务、国防和能源公司进行交易。OFAC 发布了相应的部门性制裁识别名单（SSI），禁止美国人士与指定业务领域内的特定个人或实体开展业务。
CAATSA 法案与制裁升级
2017 年 8 月 2 日，唐纳德·特朗普总统签署了 H.R. 3364 法案，这是一项广泛的制裁措施，题为《通过制裁对抗美国对手法》（CAATSA）。该法案几乎获得国会一致批准，旨在扩大目前针对伊朗、俄罗斯和朝鲜的制裁范围。根据 CAATSA 第二篇《遏制俄罗斯在欧洲和欧亚地区影响力法》（CRIEEA），OFAC 修订了其于 2014 年首次发布的与乌克兰/俄罗斯相关的部门性制裁。
首先，9 月 29 日，OFAC 发布了第 1 号和第 2 号指令的更新版本，禁止在金融和能源领域发行新债务。随后，10 月 27 日，美国国务院发布了一份包含 39 家知名俄罗斯国有和私营国防公司的名单，这些公司将于明年年初起面临多种菜单式制裁，并警告企业避免与被列名的俄罗斯实体进行“重大交易”。国务院指出，在审议每项具体交易时，将逐案考虑“所有相关情况的整体”。
石油行业制裁范围的实质性扩大
OFAC 随后于 10 月 31 日扩大了第 4 号指令，实质性地扩大了涉及俄罗斯石油行业企业的制裁计划范围。自 2014 年 9 月发布第 4 号指令以来，美国个人和实体一直被禁止提供支持深水区、北极海上或页岩油项目的商品、服务或技术，这些项目在俄罗斯联邦或俄罗斯水域生产石油。这一禁令适用于部门性制裁名单（SSI）上的主要俄罗斯石油公司，包括国有能源巨头 Gazprom，以及 Lukoil、Surgutneftegas 和 Rosneft。修改后的第 4 号指令扩大了该限制的地域范围，并拓宽了可受制裁活动的认定标准。如果满足以下全部三项条件，则禁止支持此类石油项目：
- 该项目于 2018 年 1 月 29 日或之后启动；
- 该项目在任何地点均具有产油潜力；
- 任何被认定为受第 4 号指令或任何早期版本约束的人员，在该项目中拥有 33% 或以上的所有权权益，或拥有该项目多数投票权。（此前规定为 SSI 名单上的人员及其持股 50% 或以上的实体）。
对北溪管道项目及未来影响的分析
修订后的第 4 号指令赋予特朗普政府对协助开发俄罗斯出口管道公司实施制裁的选择权，其中对欧盟最重要的管道是北溪项目。事实上，CAATSA 第 257 条明确阐述了美国对由 Gazprom 管理的北溪 2 号管道的持续反对立场。然而，截至 11 月，OFAC 尚未就其对 Gazprom 在西欧的金融合作伙伴的计划发布指导，这些合作伙伴包括英国皇家荷兰壳牌公司、奥地利的 OMV 以及德国的 Uniper 和 Wintershall 等主要天然气公司。当被问及该指令对北溪 2 号的影响时，一位美国高级政府官员表示，他们不会“逐个项目的或逐个公司地讨论我们认为指导是否影响它们”。
因此，现在预测美国将如何执行更新后的俄罗斯制裁措施，特别是针对西欧能源领域的执行情况还为时过早。Gazprom 在西欧的合作伙伴可能会受到严重影响；美国监管机构追究责任的程度仍有待观察。该制裁计划很可能促使俄罗斯能源公司在即将到来的大型跨国管道项目融资方面寻求中国的帮助。最终，合规从业人员需要随时了解 OFAC 即将发布的任何指导，全面尽职调查仍将是必要的，尤其是对于那些与国际能源和国防领域的俄罗斯及欧洲实体打交道的人士。