在采取这一具有即时影响的广泛行动后，特朗普总统于 2018 年 5 月 8 日宣布美国退出《联合全面行动计划》（JCPOA）。在此宣布之后，美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）发布了新的常见问题解答（FAQs），详细说明了哪些制裁将被重新实施、全面恢复制裁的时间表，以及各方如何被允许逐步终止与恢复后的制裁不一致的现有业务。
该进程于 5 月 8 日启动，一旦完全实施，实质上等同于美国对伊朗的制裁全面回归到 JCPOA 之前的状态。此举最好被描述为从伊朗协议中的强硬退出，要求任何涉及伊朗相关业务和运营的个人或实体迅速评估风险，并根据需要制定逐步终止业务的计划。总统的决定实际上并非 JCPOA 下的快速恢复机制，而是单方面退出该协议并重新实施对伊朗的美国制裁。因此，其他 JCPOA 缔约方将如何反应仍有待观察，尤其是考虑到二级制裁有意设计的全球性应用和影响。
JCPOA 框架下的伊朗制裁
JCPOA 是 2015 年在伊朗与 P5+1 之间达成的协议——P5+1 包括联合国安理会五个常任理事国（中国、法国、俄罗斯、美国和英国）以及德国。
根据联合全面行动计划（JCPOA），美国解除制裁的措施主要包括：
- 豁免或暂停对非美国人士在美国境外实施的行为所施加的大多数次级制裁；
- 签发若干一般性许可证，包括第 H 号一般许可证，允许由美国人拥有或控制的非美国实体参与涉及伊朗的交易；
- 采取有利于向伊朗出口民用航空产品及相关交易的许可政策；以及
- 将约 400 名伊朗个人和实体从特别指定国民和被封锁人员名单中移除。
国民和被封锁人员（SDN 名单），其主要影响是，非美国人士不再因与这些 SDN 进行重大交易而受到二级制裁。
此次救济措施的各个方面现已终止。尽管国务院将在未来 90 至 180 天内继续豁免某些法定二级制裁，但这些制裁将根据美国海外资产控制办公室（OFAC）常见问题解答中规定的时间表重新实施。参与受制裁交易的各方必须在此类宽限期内逐步终止交易，否则在宽限期结束后将面临制裁风险。一般而言，新的交易未获授权，OFAC 将逐一审查并撤销在美国参与《联合全面行动计划》（JCPOA）期间颁发的特定许可证。此前已从特别指定国民和被封锁人员名单（SDN List）中移除的个人和实体，现将被重新列入该名单。
下文概述了制裁重新实施的时间安排及相关宽限期。
90 天和 180 天宽限期后恢复实施制裁
为减轻制裁对 2018 年 5 月 8 日之前根据联合全面行动计划（JCPOA）授权的活动的影响，美国外国资产控制办公室（OFAC）将推迟重新实施制裁，并为涉及伊朗的不同类别活动提供 90 天和 180 天的逐步终止期，这些活动此前与 JCPOA 提供的制裁减免一致。OFAC 已明确表示，这些确实是逐步终止期，而非允许与伊朗相关的业务照常进行的宽限期。OFAC 建议将此视为立即恢复制裁，尽管附有豁免条款，而不是将 JCPOA 延续 90 天或 180 天。
90 天的逐步终止期于 2018 年 8 月 6 日结束，180 天的逐步终止期于 2018 年 11 月 4 日结束。在这些日期，执法豁免将终止，几乎所有交易都将受到执法约束，除非是 OFAC 授权的某些逐步终止付款。到 11 月 4 日，与 JCPOA 相关的所有针对美国制裁的授权基本上都已终止。
在 2018 年 8 月 6 日结束的 90 天逐步终止期之后，美国可能对以下活动的交易进行处罚：
- 伊朗政府购买或获取美元纸币
- 直接或间接向伊朗出售、供应或转让石墨、铝和钢等原材料或半成品金属、煤炭以及用于整合工业流程的软件，或从伊朗进口上述物品
- 与购买或出售伊朗里亚尔相关的重大交易，或在伊朗境外持有以伊朗里亚尔计价的大额资金或账户
- 购买、认购或协助发行伊朗主权债务
- 涉及伊朗黄金或贵金属贸易的交易
- 涉及伊朗汽车行业的交易
对伊朗重新实施美元纸币制裁旨在进一步孤立伊朗并对其政府施加经济压力。这在实际中是否会带来变化仍存在争议。这是因为涉及伊朗的以美元计价的交易在 JCPOA 制裁减免下并非本身被禁止；然而，由于美国金融机构仍被禁止清算此类交易，涉及伊朗的以美元计价的交易实际上仍然被禁止。此外，伊朗已采取措施减少其对美元的依赖。
恢复对伊朗汽车行业的制裁也 presumably 旨在遏制对该行业之一的投资。根据 JCPOA，一些欧洲汽车公司试图进入伊朗市场或据报道正在这样做。然而，这些公司现在可能因在伊朗汽车行业进行交易而受到美国制裁。
此外，美国将在 2018 年 8 月 6 日结束的 90 天逐步终止期后撤销以下授权：
- 根据 31 C.F.R. §§ 560.534 和 560.535 授权的伊朗原产地地毯和食品及相关金融交易的进口
- 根据有利许可政策针对向伊朗出口或再出口商用客机的特定许可证所授权的活动
- 一般许可证 I 下的活动，该许可证授权在与商业航空有关的有利许可政策授予许可证的前提下，签订与向伊朗出口或再出口商用客机相关的合同
以下活动在 2018 年 11 月 4 日结束的 180 天逐步终止期后将再次受到制裁：
- 与港口运营商以及航运和造船部门的交易，包括伊斯兰共和国伊朗航运公司（IRISL）、南线伊朗航运公司及其附属机构
- 与伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran Intertrade Company（NICO）和伊朗国家油轮公司（NITC）等进行的与石油相关的交易，包括从伊朗购买石油、石油产品或石化产品
- 外国金融机构与伊朗中央银行（CBI）及根据《国防授权法》（NDAA）第 1245 条指定的伊朗金融机构之间的交易
- 向伊朗中央银行和伊朗金融机构提供专门的金融信息服务
- 提供承销服务、保险或再保险
- 涉及伊朗能源行业的某些交易
这些制裁一旦重新实施，将对伊朗以及任何参与受制裁活动的非伊朗方产生重大影响。尤其值得注意的是针对伊朗金融命脉的制裁——即对与中央银行（CBI）及其他伊朗银行开展业务的外国金融机构施加制裁威胁，以及旨在切断伊朗通过 SWIFT 系统与外国银行及全球金融体系联系的措施。
根据一般许可证 H 开展的活动必须在 2018 年 11 月 5 日之前逐步终止。在此日期之后，由美国人拥有或控制的非美国人士将被禁止根据 31 CFR § 560.215 的规定从事涉及伊朗的交易。
在 2018 年 11 月 4 日之前的某个时间点，美国将重新将其根据《联合全面行动计划》（JCPOA）从特别指定国民和被封锁人员名单（SDN List）中移除的人员列入该名单。这些人员大多因属于伊朗政府或伊朗金融机构的一部分而被从 SDN 名单中移除，并被列入仅根据第 13599 号行政命令（EO 13599）被冻结人员的名单（即 EO 13599 名单）。美国人始终有义务冻结这些人员的财产，并通常被禁止与其进行交易；但在 JCPOA 提供的豁免下，非美国人士若与 EO 13599 名单上的人员进行交易，不会受到次级制裁的约束。然而，随着美国退出 JCPOA，财政部海外资产控制办公室（OFAC）将在 2018 年 11 月 5 日前酌情重新实施适用于这些人员的制裁。
根据重新指定的依据不同，在相关人员被重新列入名单后与其从事某些活动的各方可能面临次级制裁风险。
关于与逐步终止活动相关的付款的具体指引
如果一名非美国、非伊朗人士在适用的逐步终止期结束后仍有权获得付款，且该款项对应的是在适用逐步终止期之前、根据 2018 年 5 月 8 日之前签署的书面协议向伊朗交易对手完全提供或交付的商品或服务，并且此类活动符合交付或提供服务时生效的美国制裁规定，则该非美国、非伊朗人士可根据 2018 年 5 月 8 日之前的协议接收上述商品或服务的付款。在非美国、非伊朗人士对伊朗交易对手享有追索权的情况下，同样适用此规则。
这些许可旨在确保非美国、非伊朗各方就其在适用逐步终止期结束前向伊朗一方提供的商品或服务所应收的债务和义务，或向其提供的贷款或信贷，获得充分补偿。
任何此类付款均须符合美国制裁要求，包括不得涉及美国人或美国金融体系，除非相关交易依法豁免监管或经 OFAC 授权。
退出与联合国“快速恢复”机制的关系
2015 年 7 月 20 日的联合国安全理事会决议（UNSCR）2231 终止了构成对伊朗联合国制裁制度的一系列决议中的相关规定。该决议设立了一种“快速恢复”机制，可由声称伊朗严重未履约的 JCPOA 参与方触发。根据该程序，联合国安理会必须投票决定是否继续终止上述列出的决议。美国对安理会决议拥有否决权。
美国单方面退出 JCPOA 并不构成“快速恢复”。目前尚不清楚美国退出是否会对快速恢复机制产生任何影响。现阶段，JCPOA 在其他签署方之间仍然有效，对伊朗的联合国制裁仍处于暂停状态。
结论
特朗普政府退出 JCPOA 并重新实施制裁，实质上逆转了过去三年美国制裁政策的走向，从根本上改变了众多美国和非美国企业在对伊业务中所处的环境。由于 JCPOA 的大多数豁免涉及次级制裁，受影响最大的可能是非美国人士，包括在 JCPOA 框架下与伊朗开展业务的、由美国人拥有或控制的外国实体。根据一般许可证 H、与商业航空相关的许可证或进口某些食品和地毯的一般许可证开展业务的美国人也将受到影响。
简而言之，OFAC 已明确表示其意图执行 JCPOA 之前的制裁规定，任何从事除逐步终止 JCPOA 授权活动之外的涉伊活动的人士，均需自行承担风险。
因此，任何可能涉及伊朗的商业活动——或其客户或交易对手涉及伊朗商业活动——的个人（包括非美国人士）应立即进行风险评估，并在必要时启动逐步终止程序。这一举措可被描述为从伊朗协议中彻底退出，要求所有与伊朗有关联的业务和运营主体迅速评估风险，并制定必要的业务终止计划。总统的决定实际上并非 JCPOA 下的“快速恢复”机制，而是对该协定的单方面退出以及对伊朗美国制裁的恢复。因此，其他 JCPOA 缔约方将如何反应仍有待观察，尤其是考虑到次级制裁具有有意设计的全球性应用和影响。