谈判僵局与核心症结
加拿大外交部长克里斯蒂娅·弗里兰和美国贸易代表罗伯特·莱特希泽正在进行密集且持续的谈判，旨在让加拿大加入美国本月早些时候与墨西哥达成的重新谈判后的北美自由贸易协定。正如贸易谈判中常见的那样，最具政治敏感性的问题通常被留到最后处理。
特朗普国家经济委员会主任拉里·库德洛在最近的一次采访中表示：“继续阻碍协议达成的词是 M-I-L-K（牛奶）。”任何人可能会问，为什么牛奶会卡住美国一项至关重要的贸易协议？答案在于加拿大的乳制品供应管理体系。
什么是供应管理？
每年，加拿大牛奶供应管理委员会确定全国对乳制品的需求，并设定全国生产目标。该目标随后分配给加拿大的各个省份。各省内的农民可以购买配额的一部分，从而允许他们将牛奶出售给加工商。在配额内销售的牛奶价格由省级委员会设定，确保加拿大乳制品农民获得稳定且丰厚的收入。
许多人认为，由于生产限制造成供应约束，以及省级委员会的价格设定，加拿大的牛奶消费者支付的价格远高于自由市场下的价格。据一项估计，美国城市四升牛奶的平均价格为 3.85 美元（以加元计），而加拿大的价格范围在 4.50 至 6.79 美元之间。
相反，对于某些有利可图且需求旺盛的乳制品成分，如乳蛋白浓缩物和酪蛋白，加拿大乳制品委员会将价格设定在国际市场价格或以下。美国和全球其他乳制品农民认为，这使加拿大出口在第三方市场具有优势，同时压低了全球价格和农场收入。
为何美国乳制品农民如此愤怒
为了保留一部分高价国内乳制品产品的市场，加拿大政府必须限制更具价格竞争力的产品的进口。他们通过配额和关税来实现这一点。在配额限制内，进口乳制品产品的关税相对较低，为零至 7.5%。任何超出配额的进口量都将面临从 241% 到超过 300% 的关税——这对加拿大消费者来说过于昂贵，使得超市里唯一的选择是每盒 7 美元的国产牛奶。
美国农民，特别是威斯康星州、明尼苏达州和纽约州的农民，对他们无法向仅几英里之遥的邻居销售更多产品感到不满。当加拿大引入其成分定价策略以促进更多加拿大出口时，美国农民进一步抱怨这种干预相当于一种补贴，违反了加拿大在现有贸易协定（包括北美自由贸易协定和世界贸易组织协定）下的承诺。新的定价立即削弱了他们在加拿大的销售。更糟糕的是，他们认为该政策还压低了全球价格，取代了他们在第三方市场的销售，给美国农民带来了进一步的经济困难。
美国农民并非孤军奋战——墨西哥、欧盟和新西兰的乳制品农民也向其政府投诉加拿大的成分定价政策。他们希望他们的政府在 WTO 起诉加拿大。加拿大在 1997 年 WTO 的一起案件中败诉，该案涉及加拿大乳制品管理体系的某些方面。其他政府更愿意逐步削弱影响全球市场的加拿大体系，而不是允许加拿大仅仅通过在总配额下为美国生产者提供更多准入来安抚美国。
荒谬至极？
加拿大的反驳分为三点。官员们最近辩称，美国生产商向加拿大进口大量乳制品——2017 年价值近 8 亿美元，而加拿大对美国的出口总额为 1.49 亿美元。逆差在加拿大这边，所以我们还在抱怨什么？其次，他们认为美国供过于求是导致价格低迷的重要因素，而非受补贴（据美国生产商称）的加拿大乳制品。第三，美国政府自身也在玻璃房子里扔石头，因为我们也对乳制品使用进口配额和关税。
供应管理可以在 NAFTA 中解决
在 NAFTA 谈判中，特朗普政府一再要求取消加拿大的供应管理体系。鉴于加拿大乳制品生产商在各省份的政治影响力和存在感，这对总理贾斯汀·特鲁多来说是一个政治上不可行的立场。因此，双方需要达成某种妥协。但能找到什么样的妥协呢？
加拿大最近与欧盟签订的自由贸易协定《综合经济与贸易协定》（CETA）可能提供一个模式。在加拿大的供应管理体系下，加拿大使用“关税配额”，允许外国人进口有限数量的乳制品，免关税或低关税。当这一少量额度用完后，正常的高关税适用。根据 CETA，加拿大扩大了欧盟的关税配额，允许他们几乎将免税进口到加拿大的奶酪数量增加一倍。NAFTA 协议也可以这样做，扩大无需关税即可进入加拿大的牛奶数量。
另一种可能性是加拿大废除某些基于牛奶的成分的人为低价定价方案。此举在加拿大将不受欢迎，但如果加拿大政府认为该项目面临法律挑战的风险，它可能会利用 NAFTA 的机会改变其做法。
加拿大的乳制品供应管理体系在第一轮 NAFTA 谈判中基本未受影响。但随着克里斯蒂娅·弗里兰和罗伯特·莱特希泽进入加拿大加入新 NAFTA 的谈判最后阶段，加拿大乳制品成为焦点。特朗普政府明确表示，任何最终协议都必须包含供应管理体系的改革。这个问题上很可能存在妥协的途径。现在轮到谈判者确保新的 NAFTA 能搞定“牛奶”问题了。