配额回归
如今大家把注意力都集中在关税上，很容易忽视另一种用于限制进口的工具——配额——的回归。
一年多以前，特朗普政府依据 1962 年《贸易扩展法》第 232 条对特定钢铁进口征收 25% 的关税，对特定铝进口征收 10% 的关税。韩国、巴西和阿根廷三个国家与美国达成协议，对其钢铁出口实施配额，以替代第 232 条关税。阿根廷还同意对其铝出口实施配额。
据众多报道，美国谈判代表正寻求与加拿大、墨西哥、日本和欧盟（EU）达成类似协议。然而，在 2019 年 5 月，美国、加拿大和墨西哥政府宣布已达成协议，取消钢铁和铝关税且不实施配额，而是选择采用一种监测机制，以便在未来检测到激增时重新对这些产品征收关税。这一协议可能成为与日本和欧盟达成协议以解决其钢铁和铝关税问题的模板。
在正在进行的第 232 条调查中，美国政府在其他领域包括汽车及汽车零部件、铀矿石和钛海绵中仍将配额作为选项保留。
配额与关税的区别
配额和关税都通过在国内市场人为抬高价格来保护国内产业。然而，它们的管理方式和影响在具体方面有所不同。配额限制从另一国进口的商品数量。关税是对从另一国进口的商品价值征收的费用。
虽然关税产生的收入支付给进口国的国库，但配额的价值（也称为“配额租金”）通常归那些能够以更高价格销售受配额约束的商品并收取更高单位收入的国外出口商所有。在这两种情况下，进口国的国内消费者都承担了关税和配额租金的成本。但在配额情况下，进口国政府不会获得任何收入。
配额的管理比关税复杂得多。关税由海关当局在货物进入一国时征收。对于配额，海关当局必须直接监控进口以确保没有超过配额数量的商品被进口，或者可以向特定公司发放许可证，赋予其在配额允许范围内进口的权利。配额也可以采取自愿出口限制（VER）的形式，由出口国管理配额。
配额的代价
与配额相比，关税制度下的成本和定价更加透明和可预测。例如，如果某商品适用 10% 的关税，那么该商品的价格应比征收关税前高出约 10%。而在配额下，只要对该商品的需求持续且供应保持受限，该商品的价格就可以上涨。这意味着配额租金最终可能对国内消费者来说比关税成本更高。在这种情况下，配额制度可能会激励外国生产商提高其出口产品的质量，导致与国内生产商更直接的竞争，并为消费者提供更高价格的产品组合。
另一方面，如果外国生产商在配额制度下出口低质量商品，由于配额的存在，国内外低质量商品生产商的价格和利润都会上升，而国内消费者则被迫为更低质量的商品支付更高的价格。
《关税与贸易总协定》（GATT）禁止配额和其他数量限制，依据的是第十一条（包括出于“安全原因”的具体例外），因为 GATT 缔约方认为，与允许的关税或税收相比，数量限制过于限制性且具有扭曲性。
管理棘手
在韩国、巴西和阿根廷以及第 232 条配额的情况下，每个国家同意基于 2015 年至 2017 年各国从美国进口的钢铁平均年度总量，对 54 种单独的钢铁制品设定特定产品的绝对配额。阿根廷还接受了针对两个铝产品类别的特定产品绝对配额。
这些配额由美国管理，旨在给予出口商尽可能少的灵活性，并展示配额制度可以多么复杂。一些配额是绝对的——一旦达到配额上限，无论价格如何，不得再有额外数量进入美国，除非获得豁免。一些配额适用于整个日历年（但在实践中可能在配额生效的那一刻就填满了），而其他配额则受季度限制。一旦某个季度的配额用完，进口商必须等到下一个季度才能将产品带入美国。
实践中的真实成本
对于韩国、巴西和阿根廷而言，配额减少了出口量和收入。根据美国商务部数据，2018 年韩国、巴西和阿根廷向美国出口的钢铁总量与 2017 年相比大幅下降，分别下降了 26.2%、14.6% 和 20.1%。
在价值方面，受配额限制的韩国和阿根廷的钢铁出口额从 2017 年到 2018 年分别下降了 4.3 亿美元和 100 万美元，而巴西在配额下的钢铁出口额在 2018 年增加了近 1.45 亿美元。根据美国国际贸易委员会的数据，受配额限制的阿根廷铝出口量从 2017 年到 2018 年减少了约 8680 万公斤，降幅为 32.8%，价值减少了约 1.01 亿美元。
尽管韩国、巴西和阿根廷因美国和铝钢价格普遍较高而受益，但到目前为止，配额实际上正在减少美国从这些国家的进口。
对美国钢铁生产商的利好
对于美国钢铁和初级铝生产商来说，第 232 条关税以及在有限范围内的配额正在实现其增强美国制造业产能并使其企业重新盈利——至少在短期内——的目标。
虽然一些第 232 条保护措施的支持者并不特别主张配额，并承认其缺点，但另一些人则认为配额是第 232 条计划不可或缺的一部分。以下是原因。
首先，对于寻求保护的行业来说，配额 arguably 比关税更能确保进口受到限制。在关税制度下，如果进口商能够承担成本，或者出口商降低价格，进口将继续流入，竞争将保持高水平。例如，越南 2018 年受第 232 条关税覆盖的扁平钢材产品出口额较 2017 年增长了 79%。如果应用严格的配额而非关税，越南 2018 年的出口额可能会下降。
其次，钢铁和铝制造商认为如果没有配额，“享有 [第 232 条关税] 豁免的国家很可能会将其金属出口转向美国，以利用那里的高价，从而削弱关税的目的。”
最后，特朗普政府认为，第 232 条配额协议与美国贸易伙伴和安全盟友相结合，加上关税，有助于施压并激励盟友认真对待全球产能过剩问题。然而，美国的单边关税也可能产生相反的效果——使盟友不太愿意与美国合作解决根本性的全球问题。
对下游产业的负面影响
对于美国下游制造商来说，情况则不同，他们表示配额导致了“严重的供应约束”，并“比关税造成了更多的商业不确定性”。
进口商可能不再能够保证他们的货物可以进入配额，或者根本无法进入。如果配额在货物运输途中已满，他们可能会面临存储费用和运费等意外成本。他们可能面临受配额限制的货物的不可预测的更高价格。他们可能需要寻找新的供应商，并承担谈判新合同、建立新关系以及从新地点运输的所有成本。The 排除程序于 2018 年 8 月实施，可能会为受到供应压力的进口商提供一些缓解，尽管其应用也可能带来更多的不确定性。
更一般地说，下游制造商认为，第 232 条配额和关税提高了价格，抑制了他们的竞争力，并对增长、就业和投资产生了寒蝉效应。虽然许多企业因美国经济强劲而受益，但他们表示，如果不是因为关税和配额推高了价格，他们行业的就业和销售本会进一步增加。此外，使用钢铁和铝产品的下游行业雇佣更多美国人，因此如果供应合同过于集中，许多工作岗位将面临风险。
北美替代金属配额方案
为了推进《美国 - 墨西哥 - 加拿大协定》（USMCA）的通过，美国、加拿大和墨西哥首先必须解决自 2018 年以来实施的钢铁、铝产品和报复性关税问题。尽管各方都将配额视为可能的出路，但最终，他们同意取消所有钢铁、铝产品及相关报复性关税，并撤回待决的世界贸易组织诉讼，而不实施配额。
三国同意防止不公平补贴和/或倾销价格的铝和钢进口；防止在加拿大、墨西哥或美国境外制造的铝和钢转运至其他国家；并建立监测机制以检测三国之间铝和钢进口的激增。
这一协议之所以是积极的发展，有两个关键原因：各方在避免配额的同时取消了关税，并同意解决美国产业困境的根本原因——全球产能过剩。
解决全球产能过剩是关键
尽管关税和配额可能提供短期缓解，但解决根本的全球产能过剩问题对于应对美国产业的长期挑战至关重要，任何长期解决方案都需要超越单纯的保护主义措施。美国必须与其贸易伙伴紧密且富有创意地合作，直接应对这一挑战，并说服世界上最大的生产国——包括中国——减少全球产能过剩。
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