新型冠状病毒（COVID-19）的全球爆发及其引发的疫情已扰乱了全球几乎所有商业领域。尽管局势仍在发展并产生更广泛的影响，但其对美国及欧盟的制裁和出口管制政策的影响尤为显著。下文简要总结了美国相关政策的一些变化、制裁以及近期为应对疫情而实施的出口管制，同时介绍了欧洲在出口管制法规方面对此危机的回应。由于局势动态变化，合规专业人士应继续密切关注事态的进一步发展。
美国对新冠疫情的应对
目前，许多与冠状病毒应对措施相关的项目适用一般性授权，并接受其他有利的审查标准。美国政府已发布一般许可证，以促进向伊朗提供人道主义物资，该国的疫情造成了毁灭性影响。具体而言，2020 年 2 月 27 日，美国财政部外国资产控制办公室（"OFAC"）——负责管理和执行大多数美国制裁的美国机构——发布了第 8 号一般许可证。该一般许可证授权涉及伊朗中央银行的付款及相关交易，用于食品、药品和医疗器械的出口。该一般许可证建立在若干现有授权的基础之上，这些内容在 2020 年 3 月 6 日发布的新版常见问题解答中进行了总结，并广泛允许向伊朗提供某些捐赠及其他人道主义援助，前提是接收方不得为伊朗政府、特别指定国民或其他被禁止的实体。
截至目前，美国商务部工业与安全局（"BIS"）尚未颁发过类似的通用许可证，该局是负责货物和技术两用出口管制的美国机构。目前，我们预计，需要获得 BIS 授权的与 COVID-19 相关的物品许可申请通常会得到该机构的积极审查，这与财政部海外资产控制办公室（OFAC）通用许可证 8 所依据的政策一致。特别是，2020 年 2 月 7 日，BIS 发布了指导文件明确将 COVID-19 病毒归类为 EAR99，这意味着受《出口管理条例》（EAR）约束的病毒样本（例如因位于美国境内而受 EAR 约束）通常可向大多数国家出口、再出口或转让，无需基于目的地的许可证。这一点值得注意，因为 2003 年 SARS 疫情的相关病毒被归类于 ECCN 1C351.a.46，其受到更为严格的许可要求。因此，将 COVID-19 病毒当前归类为 EAR99，可能更便于开展针对该病毒的治疗方法和疫苗的国际研究。
然而，随着危机的持续演变，如果某些关键资源在全球范围内变得稀缺——例如呼吸机和某些药品——BIS 有可能依据其现有权力对“供应短缺”货物实施管制，相关情形在《出口管理条例》第 754 部分中有描述。在疫情爆发后的初期，全球多个国家单方面实施了针对医疗设备和应对大流行所需其他物资的贸易管制。事实上，根据一份报告，截至 2020 年 3 月 21 日，至少有 54 个政府实施了此类管制。此外，在一些成员国的限制措施之后，欧盟对个人防护设备的出口实施了许可证要求。其他国家——包括俄罗斯、土耳其和印度——也实施了类似的限制或 outright 禁令。白宫还据报道起草一项旨在将制药和医疗用品制造业迁回美国的“购买美国货”行政命令，但在政府内部遭到反对。此外，白宫于 2020 年 4 月 3 日动用《国防生产法》以阻止总部位于美国的 3M 公司向海外出口外科口罩，这表明在管控用于遏制疫情蔓延的物品方面可能采取更为强硬的措施。
由于华盛顿特区大都市区及美国其他主要城市均实施了居家令，除必要政府工作人员外，所有人员均已从常规办公地点转至家中工作。效率低下、干扰因素以及家庭需求可能导致许可证申请及其他授权请求的审查时间被延迟并延长。如果负责许可证审查的大量人员或其直系家庭成员感染疾病，延误情况可能会进一步加剧。
此外，即使出口或再出口已获得授权，寻找可用的承运人和货运代理也可能面临挑战，许多非紧急货物被延迟以腾出供应链资源，从而有效应对疫情。承运人，例如联邦快递已因经济放缓而缩减运力，并暂停他们的服务保证以应对延迟。
此外，持续的监管目标可能会被搁置或延迟。特别是，2018 年出口管制改革法指示 BIS（会同国防部、能源部、国务院及其他相关机构）界定“新兴技术”和“基础技术”的含义，并对“对美国国家安全至关重要”的此类技术实施管制。2018 年底，BIS 发布了一份拟制定规则的预先通知以征求关于在界定“新兴技术”时应考虑的标准意见，并于近期——2020 年 1 月——发布了一项临时规则其中首次对人工智能软件施加了限制。关于“新兴技术”的定义草案原定于 2019 年底前公布，但新冠疫情可能导致该问题的进一步规则制定工作出现更多延迟。
尽管如此，执法活动——至少在危机初期——仍在继续。例如，仅在 2020 年 3 月 16 日那一周，美国外国资产控制办公室（OFAC）就采取了三项单独的执法行动，将近二十名涉及出口伊朗石油产品的实体列入制裁名单。同样，在 2020 年 3 月 26 日，美国司法部宣布，联邦大陪审团已起诉委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗，罪名包括毒品走私和洗钱，尽管全国各地的法院已开始关闭并暂停诉讼程序以应对疫情。病毒对伊朗造成的破坏性影响尤其引发了国际压力，要求美国解除针对该国及其他国家的制裁，其中最突出的呼吁来自联合国食物权特别报告员，于 2020 年 3 月 31 日发出。然而，财政部长史蒂文·姆努钦誓言，“特朗普政府将继续针对并孤立那些支持伊朗政权的人。”
因此，企业必须保持警惕，加强合规工作，即使在应对众多前所未有的严峻挑战时亦不松懈。特别是远程办公的员工应格外谨慎，尤其是在使用受出口管制的技术数据时，以避免向未经授权人员发生无意中的“视为出口”。合规官员还应强调，公司的合规程序——如筛查和第三方尽职调查——在整个疫情期间持续有效。
欧盟对新冠疫情的回应
为应对危机，欧盟成员国在各国层面旨在保护医疗和卫生领域的商品和技术供应，同时在欧洲层面规范对第三国的出口。
根据《欧盟运行条约》（"TFEU"）第 168 条，公共卫生属于成员国自身的管辖范围。因此，成员国原则上可以自由组织和提供其医疗保健系统。
然而，欧盟的行动本身及其这些国家政策。因此，《欧盟运行条约》第 4 条和第 168 条规定，欧盟与成员国在共同安全和公共卫生问题上拥有共享管辖权。这种共享管辖权包括疾病预防、抗击重大健康灾害以及应对严重的跨境健康威胁等问题。尽管如此，应注意的是，欧盟在这些事项上立法和通过具有法律约束力文本的能力仅限于那些不需要对成员国的国家法律进行立法或监管协调的事项。
就其而言，成员国必须尊重《欧盟运行条约》第 26 条及第 28 至 37 条所规定的单一欧盟市场内货物自由流动的基本原则，并且只有在某些情况下才能重新设立对货物的贸易壁垒在某些情况下，例如为了保护公共卫生。
在此背景下，自欧洲爆发健康危机以来，包括法国和德国在内的多个国家采取了国家措施，对个人防护装备（"PPE"）——包括口罩、防护眼镜和面罩、面部护盾、口鼻防护装备和防护服等设备——实施征用，并限制此类个人防护装备的出口。例如，法国没收了所有国内生产商和分销商的防飞溅和 FFP2 型外科口罩库存，随后将这一征用扩展到其他类型的外科口罩。这些国家征用实际上限制了所有口罩向法国和德国领土之外的出口。
为了回应这种看似退缩到国家边界内的做法，并确保成员国之间货物的自由流动，欧盟采取了双重反应：一是协调应对健康危机，确保欧盟内部医疗物资的无障碍获取。
首先，2020 年 3 月 13 日，欧盟委员会提醒法国和德国政府，未直接点名，即为此，布鲁塞尔因此呼吁在当前健康危机期间成员国之间团结的重要性。
其次，委员会发布了关于边境管理措施的新指南，以保护公共卫生并确保基本商品和服务的可用性。该文本强调通过这些指南，欧盟再次提醒其成员国，维护单一市场的运作对于解决加剧成员国已面临的社会和经济困难的短缺问题至关重要。
作为对委员会号召的回应，法国和德国决定撤回其对个人防护装备转移的限制性措施，以确保例如，3 月底，法国和德国各自向意大利发送了超过一百万只口罩和 20 万套防护服。
委员会通过了条例 (EU) 2020/402 和 (EU) 2020/426，要求从欧盟向非欧盟国家的个人防护装备出口须经成员国主管当局的事先授权。
该措施适用于自 2020 年 3 月 15 日起为期六周的期间。然而，向挪威、冰岛、列支敦士登和瑞士，以及海外国家和领土（《欧盟运行条约》附件 II 中所述的那些被《欧盟运行条约》第 198 条描述为“与丹麦、法国、荷兰和英国有特殊关系的非欧洲国家和领土”）、法罗群岛、安道尔、圣马力诺和梵蒂冈城国的出口不受这些限制。
在法国，由经济部下属的双用途商品局（Service des Biens à Double Usage，"SBDU"）被委员会指定为签发 2020 年 3 月 13 日第 2020/402 号条例附表所列医疗防护用品出口许可证的主管机构。SBDU 有权接收申请、组织行政程序并根据上述条例规定的标准做出许可决定。
结论
COVID-19 疫情带来了全新且前所未有的挑战。其对美国、欧盟和国际制裁及出口管制方法的影响可能在数月甚至数年内持续显现。尽管危机仍处于早期阶段，合规专业人员应每日监测事态发展，确保各自公司继续维持适当的风险导向合规工作。
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