2020 年 4 月 28 日，美国商务部工业与安全局（"BIS"）发布了三项对《出口管理条例》（"EAR"）的修正案。预计这些修正案将对企业——无论位于美国境内还是境外——在向中国、俄罗斯和委内瑞拉实体（包括商业和军事最终用户）出口、再出口或转让受美国管辖的商品、软件和技术方面产生重大影响。
第一条规则扩大了对中国、俄罗斯和委内瑞拉军事最终用户的现有出口限制。第二项规则取消了针对民用终端用户（"CIV"）的许可证例外，该例外此前授权向受国家安全原因限制的 D:1 国家组（包括中国、俄罗斯和委内瑞拉）出口部分物品。这两项规则作为最终规则发布（无需公众评论），将于 2020 年 6 月 29 日生效。第三条规则是一项提议，旨在修改许可例外“额外宽松再出口”（APR）。该例外目前允许从第三国将某些原产于美国的物品再出口至中国和其他 D:1 国家组目的地，而这些物品若直接从美国出口则需获得许可证。根据拟议修订，此类再出口将需要获得 BIS 的许可证。对此提议的意见必须在 2020 年 6 月 29 日之前提交给 BIS。
据报道，2020 年 3 月 25 日举行的白宫内阁会议审议了美国关于向中国转让技术的政策，特别是涉及华为的政策。会前，BIS 准备了两项草案规则：(1) 将对华为及其关联公司适用的受美国控制含量阈值从 25% 降至 10%，这将大幅增加被视为受美国管辖且需许可证的外国制造产品数量；(2) 修改 EAR 中的“外国直接产品规则”，以限制华为获取由美国原产半导体制造设备生产的产品（如台积电生产的芯片）的能力。虽然 BIS 尚未发布相关规则，但 2020 年 4 月 28 日发布的三项规则构成了加强对华技术控制的更广泛努力。
扩大对军事最终用途或军事最终用户的出口、再出口和国内转移控制
第一项规则依据 EAR § 744.21，通过扩大向中国、俄罗斯和委内瑞拉的“军事最终用户”出口、再出口或转移时需许可证的物品清单，显著强化了出口限制。例如，归类为出口管制分类编号（"ECCN"）5A992.c 的大众市场加密物品现在将触发许可证要求。若旨在用于上述三个目的地的“军事最终用户”或“军事最终用途”，手机、笔记本电脑和智能设备等流行消费产品也可能受到新规则限制。
值得注意的是，“军事最终用户”的现有定义已十分广泛，除陆海空三军及海岸警卫队外，还包括国民警卫队、警察、政府情报和侦察组织，以及任何行动或职能旨在支持“军事最终用途”的个人或实体。此外，该规则进一步扩展了“军事最终用途”的定义，涵盖支持或有助于某些军事物品的操作、安装、维护、修理、翻修、翻新、“开发”或“生产”的任何物品。
因此，涉及向上述三国出口、再出口或在国内转移受美国管辖物品或技术的企业，需进行更详尽的尽职调查，仔细评估最终用户或最终用途是否属于这些广泛定义，特别是与政府相关的最终用户（如国有企业或政府承包商）。BIS 表示将发布指导，说明行业为满足扩大的许可要求应达到的尽职调查水平。
此外，该规则扩大了当出口给军事最终用户或用于军事最终用途时需要许可证的物品清单，涵盖材料加工、电子、电信、信息安全、传感器、激光及推进等相关的低水平受控物品和技术。新纳入的 ECCN 包括大众市场加密物品和软件（如智能手机）、某些微芯片和集成电路、电子测试和处理设备、电信测试设备，以及采矿、钻井设备和工业泵等材料加工设备。
此前，根据§ 744.21 需要许可证的出口由 BIS 逐案审查；新规则规定，许可证申请将在“推定拒绝”原则下审查。这意味着除非能推翻此推定，否则申请将被拒绝。推翻推定基于具体事实且较为罕见，可能取决于 BIS 的政策目标（例如，满足人道主义需求的出口可能例外）。
最后，该规则单独扩大了在自动出口系统（"AES"）中向中国、俄罗斯或委内瑞拉出口的电子出口信息（"EEI"）提交要求。此前，许多价值低于 2500 美元的货物（除非需出口许可证）、归类为 EAR99 的物品或仅因反恐（"AT"）原因受控的物品，无需提交 EEI 或在其中输入 ECCN。新规则现在要求对所有 destined to China, Russia, or Venezuela 的物品提交 EEI，无论货值如何（符合 GOV 许可证例外条件的货物除外）。即使不需要 BIS 许可证，未能提交 EEI 也可能构成违反 EAR 和美国人口普查局《外国贸易条例》的独立违规行为。
取消许可证例外民用最终用户（CIV）
根据第二项新规，许可证例外 CIV 被完全取消。BIS 在最终规则说明中表示：“此项工作的主要目标是通过确保有效的出口管制和条约合规体系，并促进美国持续保持战略技术领先地位，来推进美国的国家安全、外交政策和经济目标。”虽然最终规则未明确提及中国，但中国无疑是主要目标，因为特朗普政府官员长期批评中国利用美国出口管制漏洞再转让美国技术。此前，该许可证例外仅出于低级别国家安全（"NS"）理由，授权对受控物品进行出口、再出口或境内转移，并将 D:1 国家组（含中国、俄罗斯、委内瑞拉等）的大多数商业最终用户列为合格对象，无需 BIS 事先审查。此次修改取消了适用于此类低级别物品的原有许可证例外。
修改许可证例外额外许可性再出口（APR）
鉴于需要“更好地掌握对美国国家安全或外交政策具有意义的交易情况”，BIS 提议修改某些受控物品的许可证例外 APR。此前，APR 第 (a) 款授权从 A:1 国家组（即参与瓦森纳安排的国家，如美国）或香港向某些受控程度更高的目的地再出口原产于美国的物品，前提是再出口符合再出口国的出口授权。
具体而言，APR 目前允许向 D:1 国家组（含中国、俄罗斯、委内瑞拉）再出口仅受国家安全管制的物品。BIS 提议移除 D:1 国家组作为合格目的地类别，理由是“即使是 A:1 组中参与瓦森纳安排的成员国，其出口授权政策也可能与美国政府的国家安全或外交政策利益不一致。”若按提议修改，涉及某些受国家安全管制物品的再出口必须在 proceeding 前由美国政府审查。鉴于美国政府内部日益形成的共识，即需额外出口限制措施应对中国的“军民融合”，新规则显然旨在特别针对中国。
与前两项最终规则不同，第三项规则仅为提案。BIS 目前正接受评论，截止日期为2020 年 6 月 29 日，最终版本可能会作出修订。受影响公司及相关方应考虑在截止日期前起草并提交评论意见。
结论
BIS 于 2020 年 4 月 28 日发布的三项规则，反映了特朗普政府在 COVID-19 疫情经济影响尚未完全显现的背景下，推动加强管控的最新努力。尽管这些规则影响了向多种目的地的出口、再出口和境内转移，但基于内阁会议报道及针对华为的高调行动，中国似乎是新规则背后的主要动因。
虽然两项最终规则将在 60 天后生效，但所有从事涉及受美国管辖商品、软件或技术跨境交易的公司，都应仔细对物品最终用户进行尽职调查，并确保全面实施合规程序，以避免无意中违反这些收紧的贸易限制。