在新冠疫情期间，美国外国投资委员会（"CFIUS"）对其法规提出了若干修订案，改变了针对涉及关键技术的美国企业的外国受控投资所需提交简短申报（称为“声明”）的时机。对外国投资者而言，最引人注目的是，拟议规则将强制声明和必需的 CFIUS 审查范围扩展至涵盖最初指定的 27 个行业，从而覆盖经济的所有部门。
此次 CFIUS 规则修订的根本原因并不完全清楚。尽管该修改在很大程度上属于技术性性质，但 CFIUS 指出还涉及其他未明确的“国家安全考量”。因此，从当前局势可以合理推断，CFIUS 希望在新冠危机期间，能够对中国在更广泛商业领域的收购进行审查，以便提前评估任何潜在的国家安全风险，特别是在财务拮据的美国创新军民两用技术公司可能比以往更愿意将这些投资视为救命稻草的情况下。
关键技术交易强制申报范围的扩大
作为背景信息，根据现行法规，对于涉及某些美国企业的交易，若满足以下条件之一，则需提交强制声明：1) 生产、设计、测试、制造、加工或开发一项或多项“关键技术”；以及 2) 在一项或多项指定的 27 个行业中以指定方式使用该技术。值得注意的是，根据修订案，CFIUS 取消了要求的第二部分——即与 27 个行业的关联性，并将重点重新放在拥有关键技术的企业上。这些企业若要向特定交易方及所有权链中的外国实体出口、再出口、境内转让或再次转让该技术，则需要特定的出口许可证或其他授权。
CFIUS 表示，新的强制申报重点在于关键技术的出口管制要求，“利用了既定出口管制体制的国家安全基础，后者基于对特定物品、最终用户以及特定出口、再出口、境内转让或再次转让目的国的分析，在某些情况下要求获得许可或授权。”
虽然事实确如此，但现有的标准实际上已基于出口管制标准。“关键技术”一词过去和现在均定义为受出口管制的技术（即《美国军火清单》上的物品或服务、商务部管制清单上的物品以及其他专门清单）。如今，除了受出口管制外，该技术还必须具体受到许可要求的约束。
实际上，CFIUS 加倍押注于以出口管制作为强制申报的标准——物品必须位于受控清单上，且针对交易中作为当事方的特定外国收购方需要获得许可证。
强制申报要求变更的意义
这一许可要求对外国投资者而言是否构成有意义的区分？虽然这些出口管制清单上的许多物品需要许可证或其他授权才能出口，但这并不意味着所有物品向所有国家用于所有用途的出口都需要许可证。在某些清单上（例如《军火清单》），每件物品和服务向所有地点出口均需许可证。而在其他清单上（ notably 《商业清单》，这是主要的“军民两用”技术清单），受控物品仅针对清单指定的特定国家、特定用途和特定最终用户需要许可。
总体而言，受控清单上的物品范围与需要许可证的清单上的物品范围可能相差不大——即通过这一变化，强制申报的范围并未受到实质性的限制。值得注意的是，对于中国、俄罗斯等近-peer 竞争对手国家，这种区分尤其有限。事实上，对于这些国家，《商业清单》上的许多物品无论如何都需要许可证。此外，由于中国长期处于美国的武器禁运之下，任何《军火清单》上的物品或服务的出口肯定都需要许可证（而此类许可证不会被批准）。
无论如何，即使新的出口许可证要求关联度在一定程度上缩小了受强制声明约束的关键技术交易类别，但这一变化无疑被取消对 27 个指定行业的必要关联所大大抵消。根据拟议方案，外国对美国企业的收购——无论其所属行业为何——只要该企业使用了关键技术，且向外国收购方出口此类物品需要特定的出口许可证或其他授权，就必须提交强制声明。
总体而言，这一变化意义重大。它将强制申报要求的适用范围扩大到涉及关键技术应用的各类收购，从医疗设备到商用车辆，再到一系列高科技领域。因此，外国投资者在考虑以更广泛的收购结构来应对 CFIUS 风险时，需要更加谨慎勤勉。
为何扩大强制申报要求？
为何要扩大强制声明范围，这与新冠疫情有关吗？CFIUS 仅提供了模糊的解释——提到进一步考虑此前规则制定过程中提交的公开评论、委员会在评估强制声明方面的额外经验，以及“其他”未具名的“国家安全考量”。
其中一种非常可能的“国家安全考量”是赋予 CFIUS 调查更广泛范围涉及中国交易的能力，只要涉及任何需要许可证的关键技术。由于《商业管制清单》上的许多军民两用物品以及《军火清单》上的所有物品对中国都需要许可证，管辖权的扩大将具有显著意义——因为它适用于关键技术使用的任何行业，而不受行业限制。
这种扩大方法的逻辑在于，根据中国军民融合的法律和政策，任何中国公司，无论所属行业，都可能被要求将其收购的关键技术转移给国家部门用于军事用途。因此，CFIUS 寻求全面审查这些技术交易是有道理的。
此举也与新冠危机期间美国政府采取的一系列其他行动相一致——从限制参与美国骨干电力基础设施，到对华为实施额外的出口管制限制——所有这些举措似乎都旨在限制美国与中国的高科技互动。
为何是现在？疫情引发了对潜在对手以大幅折扣收购敏感资产的担忧。众多欧洲政府高度重视保护敏感资产免受困境收购的影响。在此背景下，负责采购与保障的国防部副部长艾伦·洛德女士近期的评论表明，她担心在疫情期间，支持航空航天和国防领域的美国小型公司可能面临“严重的财务脆弱性”，从而更容易被潜在对手收购。她还提到疫情期间可能出现利用空壳公司进行的“恶意”收购，并表示希望外国投资委员会（CFIUS）拥有更多权力来应对此类情况。因此，拟议中的法规修订可能是为了回应国防部所感受到的这一需求。
参考文献
[1] 伊弗谢兹 - 索瑟兰（Eversheds-Sutherland）全球律师事务所的合伙人比亚洛斯先生曾担任国防部工业事务副助理部长，并共同领导该事务所的航空航天与国防业务。
[2] 《联邦公报》第 85 卷第 30893 页（规定对 31 C.F.R. §800 的修订）。强制性申报要求是根据《2018 年外国投资风险审查现代化法案》（"FIRRMA"）设立的。拟议的修订还就涉及外国国家的交易中的强制性声明作出了澄清性修改。具体而言，《法规》第 800.244 条将改变对“重大利益”的定义，适用于普通合伙人、管理成员或同等身份方参与的交易，以澄清外国国家的利益仅在普通合伙人、管理成员或同等身份方“主要指导、控制或协调”作为收购方的实体活动时才具有相关性。实际上，这一变化在一定程度上缩小了需要提交强制性声明的外国政府参与交易的范围。
[3] 外国投资委员会通过一系列对《法规》的技术性修订实现了这一扩展：第 800.254 条（定义美国“监管授权”，指需要强制性申报的出口许可证类型）；第 800.256 条（引入“投票权”概念，包括所有权链中的外国人士，需从出口管制角度进行分析，以确定向该方转让相关技术是否需要许可证）；以及第 800.401 条（重新界定关键技术转让交易的强制性申报要求）。参见《联邦法规汇编》第 31 卷第 85 号第 30895-8 页。
[4] 31 C.F.R. § 800.215。
[5] 《联邦公报》第 85 卷第 3894 页。
[6] 参见艾伦·洛德（Ellen Lord）国防部副部长（采购与保障）关于 COVID-19 应对工作的新闻简报会记录（2020 年 4 月 30 日）。