作为美国国家安全战略向中国整体调整的一部分，美国政府今年采取了一系列行动，通过对一系列中国公司实施制裁和出口管制来针对中国军事部门。最近颁布的扩大版中国“最终军事用途”和“最终军事用户”规则标志着美国长期政策的扩展，该政策禁止某些可能有助于提升中国军事能力的美国“军民两用”商品和技术的出口。这与国防部根据一项 20 年旧法发布的被视为由中国人民解放军“拥有或控制”的公司名单相结合，表明美国政府对中国及其被视为中国政府工具的企业施加了更大的压力。这些规则共同威胁到大幅限制清单上中国公司获取美国“军民两用”商品和技术的可用性。
解读中国“最终军事用户”规则
最近对《出口管理条例》（EAR）的修订旨在针对更广泛的“最终军事用途”和“最终军事用户”，目的是限制向中国的私营部门出口和再出口各类原产于美国的“军民两用”技术、软件和商品，但仅当确定私营部门最终用户支持中国军队时适用。根据美国商务部的说法，新规则“将要求在对中国的最终用户进行评估时加强尽职调查，特别是鉴于中国广泛存在的军民融合现象。”
以前，该规则仅适用于物品 intended 用于军事最终用途的情况，例如并入军事最终产品。新规则现在将这种方法扩展到超出为军事最终用途的出口，并且如果物品 intended 完全或部分用于这些国家中的“最终军事用户”，则要求对列出的物品进行出口或转让时获得出口许可证。在这种扩大的控制下，该规则不仅禁止向军方（如中国人民解放军（"PLA"））出口和再出口，还禁止向警察、国民警卫队、情报组织以及“任何其行动或职能 intended 支持‘最终军事用途’的个人或实体”出口和再出口。换句话说，即使物品本身 neither destined for the military (defined in a traditional sense) nor for a military application，向也与中国政府签订合同的私营部门公司出口此类物品也可能被禁止。
此外，新规则扩大了“最终军事用途”的定义，不再仅仅限制用于“使用、开发、生产或并入”军事物品的出口，而是扩展到支持或促进军事物品的“操作、安装、维护、修理、大修、翻新、‘开发’或‘生产’"的出口。只要一个受管制的物品支持其中任何一项功能，就会触发“最终军事用途”规则。
该规则还将材料加工、电子、电信、信息安全、传感器和激光以及推进等领域的产品纳入规则范围。重要的是，具备 5G 能力的微处理器、设备和组件现在也受该规则约束。最后，新规则使某些对华出口受到基于国家的许可控制下的“区域稳定”控制。
提高货物、软件和技术出口商的尽职调查义务
显著的是，新的“最终军事用户”规则对美国出口商施加了更广泛的义务，以识别中国对应方潜在的军事联系，并确保技术不被转移给中国军队。它将负担放在美国出口商身上，不仅要（i）确定受管制物品的最终用户，即使这些物品转移到第三国，还要（ii）评估并确定所确定的最终用户是否会因其与中国军事机构的潜在联系而被视为“最终军事用户”。这适用于所有受管制物品（包括 5G 设备和某些电气组件等）的出口，无论相关出口最终如何被使用。
在实际操作中，这意味着要加强尽职调查，以识别中国及第三国客户、分销商、采购代理和其他中介与所有对华军民两用出口相关的潜在军事关联。这也意味着重新评估美国公司与中国合资伙伴（如商业伙伴、研究机构和学术机构）之间的技术共享安排。
请注意，《出口管理条例》的控制不仅适用于美国货物和设备，还适用于包含原产于美国内容的外国制造货物和设备。“军民两用”物品中受最终军事用户规则约束的物品按类别列出在《出口管理条例》第 15 CFR Part 744 补充件 No. 2 中，包括某些受控材料和材料加工设备、电信设备和软件（例如 5G 技术）、传感器和激光技术，以及海洋和航天器。因此，任何依赖这些美国技术的国家和公司的技术和软件企业面临二元选择：要么对其中国业务伙伴进行监管，即使是与军事部门的间接联系，要么切断其中国供应链和技术/软件流动来自美国。
解放军/国防部名单
同样地，在 6 月 25 日th, 2020, 美国国防部（DoD）发布了一份包含 20 家在美国运营的“共产主义中国军事公司”的名单，这些公司符合 1999 财年《国防授权法案》（"NDAA"）第 1237 条的标准。2020 年 8 月 28 日发布了新增的 11 家公司。这些名单上的公司包括航空航天、建筑和工程、化工、电子、核能、电信和其他领域的庞大中国国有企业。这份名单的发布与商务部新的“最终用户”规则相关联，因为这份公司名单可能会指导《出口管理条例》“最终军事用户”规则的判定以及未来美国 - 中国制裁行动的走向。国防部名单可能是美国政府开始识别受进一步限制的中国“最终军事用户”的自然起点。因此，美国与中国公司在这些领域的技术合作的影响可能相当重大。
1999 年，国会通过了一项条款，授权国防部发布一份在美国运营的“共产主义中国军事公司”名单，这些公司由“中国人民解放军拥有或控制”并“从事提供商业服务、制造、生产或出口”。
2020 年 6 月 24 日，近 22 年后，国防部终于发布了这份名单。这是对一群两党参议员致国防部长马克·埃斯珀的一封信的回应，信中请求国防部发布这份名单作为应对中国及其声称的通过“军民融合”实现国家目标的策略的工具。国防部编制了支持中国军队的公司名单，作为后续美国政策行动的基础，以应对具有竞争力的中国威胁。考虑的具体风险包括：1）将这些“军民两用”技术转移给这些公司，由于它们与解放军的关系，这些技术可能被用于军事目的；2）这些公司参与美国供应链所带来的供应链风险（例如，通过提供半导体等设备）。此类供应链风险包括这些中国公司可能在产品中引入恶意软件或利用其设备进行监控（即间谍活动）的风险。
应当认识到，国防部名单上的公司远不能涵盖所有中国政府拥有或控制的公司，因为存在大量未被列入该名单的国有或受控企业。相反，其重点在于被认为由中国人民解放军（PLA）自身拥有或控制的公司。此外，在此语境下使用的“控制”一词范围似乎较为宽泛，国防部似乎利用这一概念来覆盖那些与解放军有某种重大业务往来的公司（例如，解放军可能在该公司监督或指导某些职能活动或领域）。在这方面，国防部名单上至少有若干家公司通常不被视为政府拥有或控制，更不用说在传统意义上由解放军拥有或控制了——其中少数几家为上市公司。因此，在这些情况下，“控制”必须涉及某些职能领域的互动。例如，在华为的案例中，这种控制或许可以理解为解放军能够指示华为利用其平台和设备进行监控或其他活动。
值得注意的是，被列入国防部名单并不会对上榜公司产生直接且即时的法律后果。然而，该法律确实使总统更容易实施制裁。一旦某公司被列入第 1237 条名单，总统即可施加全套经济制裁，无需作出额外认定，包括禁止美国人士与该司开展业务、出口限制等。还需注意，总统在宣布国际经济紧急状态后，也可对国防部名单上的公司实施进口禁令——若采取此类行动，则不受联邦法院审查挑战。
此外，如前所述，近期将中国公司列入国防部名单很可能导致根据商务部新规对列名实体施加额外的出口管制限制。该新规要求对向中国“军事最终用户”出口、再出口或境内转让 certain 产品和技术获取许可证，并确立“推定拒绝”政策。由于该新规将“军事最终用户”定义为任何“其行为或职能旨在支持‘军事最终用途’的个人或实体”，因此商务部很可能认定国防部名单上的实体属于军事“最终用户”，从而使得针对受管产品和技术的所有许可证申请均面临推定拒绝。
最后，该清单是一种通常可对中国施加压力的工具。在发布该清单时，国防部官员指出：“随着中华人民共和国试图模糊民用与军用部门之间的界限，‘了解你的供应商’至关重要……我们设想此清单将被美国政府、企业、投资者、学术机构及志同道合的各方用作尽职调查工具，以评估与这些实体的合作关系……。”
总之，尽管国防部/解放军清单本身不具直接法律效力，但结合《出口管理条例》（EAR）中的军事最终用户规则，它发出了美国希望限制向这些公司提供“军民两用”美国技术的信号。为遵守该规则，所列美国技术的出口商和再出口商必须对中国国有企业最终用户进行更高程度的尽职调查；若最终用户同时为中国军方使用、开发或生产物品，则需获得美国出口许可证。这将责任置于中国公司身上，要求其向美国出口商及美国政府证明：1）从事国防相关业务的子公司与仅从事商业活动的子公司之间存在充分隔离；或 2）对于仅从事商业活动的公司，它们未提供基于美国的军民两用产品或技术以支持中国军队。
在某些情况下，这也意味着名单上的中国公司可能被迫在美国以外寻找等效的非美国技术和产品，并据此重组其供应链。值得注意的是，美国的立场使其在西盟国政府中显得与众不同。如果 2021 年美国迎来新总统，我们预计将在这些及其他涉华贸易问题上看到更加多边化的方法。
