政府在加速制造业回流中的潜在作用
一些美国企业无需政府支持即可实现制造业回流。然而，要实现大规模回流，可能需要政府为搬迁企业的部分资本支出（"capex"）以及在美国制造的高成本提供补贴。其他国家也已采取措施推动制造业回流，并减少对中国的依赖，以保障战略性重要产品的供应。日本便是一个近期的例子。
今年早些时候，日本首相安倍晋三宣布了一项价值 2400 亿日元（约 22 亿美元）的计划，以帮助企业在日本实现制造业回流。根据日本经济产业省的数据，该补贴覆盖大型企业投资额的三分之二，以及中小企业投资额的四分之三。安倍表示，该计划主要针对日本高度依赖单一国家的高附加值产品。政府还将鼓励企业将低附加值生产基地多元化，转向东南亚。为此，政府额外拨出 235 亿日元（2.2 亿美元）用于此项举措，另拨 30 亿日元用于将活性药物成分（API）生产回迁至日本。截至 6 月初，仅有消费品制造商爱丽思欧雅玛（Iris Ohyama）宣布利用该计划。该公司预计政府将为其在日本建设工厂的 30 亿日元（2800 万美元）投资提供 75% 的资金，该工厂将大幅提升其防护口罩的生产能力。项目完成后，爱丽思欧雅玛计算其产量将从 6000 万只增加至 1.5 亿只。
日本近十年来一直试图减少对中国的依赖。自 2000 年代初以来，日本企业一直在实施“中国加一”战略，旨在至少在中国以外建立一个制造基地。然而，新冠疫情暴露出的供应链脆弱性，使官员们更加明确地倡导制造业回流。例如，日本经济大臣西村康稔在 6 月向记者表示，日本对中国过于依赖，此前由于大量中国供应商关闭，日本汽车行业的工厂被迫在 2 月份暂时停产。2 月份日本从中国进口的商品几乎减半，引发了波及从个人电脑到房屋交付（导致新房缺乏马桶和浴缸）等各个领域的供应冲击。
据《日经新闻》报道，日本约 20% 的零部件和材料需求依赖中国。根据日本卫生用品工业协会的数据，2018 年日本 80% 的口罩进口自中国，主要来自中国大陆。同样，据日本财务省数据，"2019 年，来自中国的汽车零部件占日本总进口额的 36.9%，而来自邻国亚洲的手机整机占进口总值的 85.5%。”然而，世界银行的数据显示，与美国的供应冲击相比，日本在电子产品和工业机械方面可能受到的影响较小。2018 年，除原材料、燃料、蔬菜、食品、矿物和动物产品外，美国在所有领域对中国的贸易逆差均大于日本。
美国制造业回流政策正在推进中
华盛顿特区也在讨论类似的对华制造业回流联邦支持措施，但相关立法尚未起草。其中最广泛报道的一项设想是设立一个 250 亿美元的制造业回流基金，类似于上述日本的举措。相对而言，即使美国在华外商直接投资（FDI）存量略低于日本（分别为 1165 亿美元和 1260 亿美元），美国的这一计划规模也将是日本计划的 10 倍。
本月早些时候，《华尔街日报》和《纽约时报》报道称，两位匿名政府官员告诉媒体，目前正“广泛讨论”设立一个旨在“彻底重塑（美国）对华关系”的制造业回流基金。该计划的细节尚未公开，但这些官员表示，各州可能负责管理这些资金。
尽管多名国会助手承认该计划的存在，但没有美国议员公开支持它。特别是有消息指出，该问题不太可能纳入下一轮 COVID-19 财政刺激计划中。尽管如此，其他消息来源表明，议员们希望将制造业回流条款纳入《国防授权法》（NDAA）——这是一项每年由国会通过的、为五角大楼设定政策的 7400 亿美元法案。据报道，该计划在政府内部面临强烈反对。一位消息人士提到，纯补贴并非可行选项。“内部有人质疑，我们为何应向近年来已离开 [美国] 的企业提供资金，”该人士表示。
即使据报道的基金未能落地，政府已在采取一些步骤以促进制造业回流。例如，唐纳德·特朗普总统签署了一项行政命令，赋予美国海外投资机构新的权力，以帮助美国制造商。总统表示，该命令将有助于“生产美国自身所需的一切，然后出口到世界各地，其中包括药品”。政府内部的其他成员也在考虑通过税收激励吸引投资进入美国。美国国家经济委员会主任拉里·库德诺曾公开谈论使用此类激励措施。国会多名成员也支持类似的提案。参议员马可·鲁比奥（R-FL）于 5 月 10 日提出了一项法案，该法案将“禁止向中国出售某些敏感商品，并对美国公司来自中国的收入提高税率”。
其他计划则侧重于医疗保健领域。《国防授权法》政策协调员彼得·纳瓦罗表示，一项行政命令很快将要求联邦机构购买美国制造的医疗产品，并且政府将通过放松行业监管，使制药业在美国运营更加便利。议员们也提出了类似建议。参议员乔什·霍利（R-MO）提议对医疗产品实施严格的本地含量规定，并提供补贴以鼓励国内相关组件的生产。参议员汤姆·科顿（R-AR）和众议员迈克·加拉格尔（R-WI）也提出了旨在降低美国对中国药品依赖的立法。
调查显示，在疫情之后，公众可能对这类措施更具接受度。这可以类比为公众对近期针对航空业的 320 亿美元救助计划的反应。.该救助计划最初遭到强烈反对，因为航空业在 2020 年之前的五年里经历了异常高的利润，却未建立应对突发情况的储备金。然而，随着疫情影响的蔓延，选民对该措施的支持率逐渐上升。例如，晨间咨询（Morning Consult）在 3 月 17 日至 20 日进行的一项民调显示，仅 31% 的受访者批准该救助计划；但在 3 月 27 日至 29 日进行的另一项民调中，这一比例接近 51%。此外，在 3 月下旬，近 86% 的选民批准了价值 2 万亿美元的 COVID-19 救援方案。
为什么政府支持至关重要？
美国应在短期内考虑寻求将关键和先进制造业回流，原因至少有四个。首先，中国在未来许多年里可能仍将保持劳动力成本优势。据高盛估计，2015 年中国的平均制造业工资接近每月 750 美元，而美国的平均工资略高于每月 4,000 美元。这相当于六到七倍的差距。然而，工资并不是衡量劳动力成本的准确指标。工人在一小时内生产多少与他在该时间内获得多少报酬同样重要。经生产率调整后的美国工人（以及日本工人）的每小时工资接近 40 美元，而中国工人则更接近 20 美元。自 2012 年以来，这一差距以每年约 1% 的速度缩小，但这并非由美国生产率的提高所驱动，而是由中国工资的激增所致。
然而，指望通过中国工资的进一步增长来缩小这一劳动力成本差距，可能不是一种成功的策略。此外，美国也在落后于其他国家，包括法国和德国，它们相对于美国的劳动力成本每年分别降低了 5% 和 4%。其次，尽管中国沿海富裕地区的工资正在上涨，但内陆省份的劳动力更为便宜。面对广州和上海的高成本，制造商可以转移到内陆地区以保持竞争力。
第三，在海外维持制造能力可能会阻碍美国建立熟练劳动力的坚实基础。2013 年，中国约有 1.13 亿人在制造业就业，而美国仅有 1,200 万人从事制造业。此外，2015 年中国购买的用于生产的机器人数量约为美国的三倍，进一步加深了这一生产能力差距。随着制造过程变得更加技能密集型，这些差异可能会继续扩大。自 2013 年以来，中国大学每年授予近 120 万个工程学位，且数量稳步增长。相比之下，自 2013 年以来，美国每年仅授予近 18 万个学位。如果没有适当规模的培训工人池，较低的生产成本并不一定能提高美国的生产能力。
根据咨询和会计公司德勤的数据，2018 年美国制造业中 50% 的熟练工人职位因技能缺口而未填补。这些职位包括熟练生产工人、供应链人才、数字人才、工程师、研究人员、科学家、软件工程师和运营经理。预计这一短缺将从目前留下的 48.8 万个职位扩大到 2028 年的 240 万个，导致未来 10 年潜在的机会损失达 2.5 万亿美元。
第四，美国回流的时间越长，匹配中国制造能力的挑战就越大。每天练习数学题的学生会比每周只练习一次的学生在解题方面变得更高效。如果他们的学习速度保持不变，他们之间的差距可能会变得如此之大，以至于第二名学生几乎不可能赶上。同样的概念也适用于制造业。由于中国生产商比其美国同行以更高的速率进行生产，他们有更多的机会识别降低成本和提高收入的创新措施。中国的制造实力已经难以替代。它是许多电子组件的唯一生产商，并处于其他许多组件供应链的中心。供应链不仅如此，随着外国对研发和先进制造业的投资不断增加，中国正成为世界制造体系中更加不可或缺的一部分，这使得企业完全退出该国变得困难。
在一篇经典论文中，布鲁斯·亨德森描述了这种现象为“经验曲线”。基于公司数据，亨德森得出结论：每当一家公司的累计产量翻倍时，其生产成本就会下降 20% 至 30%。因此，市场份额最高的制造商应预期以更快速度提高生产力。他预测，从长远来看，只有市场份额前三的竞争者才能生存。
如果亨德森是正确的，那么美国应专注于它仍保持优势的产业。特别是，美国保留了三个关键的、可能持久的竞争优势：保持在自动化前沿的潜力、低廉的能源成本以及创新能力。此外，如下文所述，美国还几乎不受限制地获得了墨西哥的制造基地，那里的工资已经低于中国。麦肯锡预测，到 2030 年，自动化将使全球商品贸易减少 10%。据麦肯锡称，目前全球商品贸易中仅有约 18% 是由劳动力成本差异驱动的——该公司预计这一比例将进一步下降，因为跨行业工人被支付报酬完成的任务中有一半在技术上可以被自动化。该公司预测，到 2030 年，自动化将使全球商品贸易减少 10%。在安倍晋三的回流计划背景下，一些日本企业预测，由于自动化的转变，它们可以将业务迁回国内。
美国在能源成本方面具有显著优势。2004 年页岩气产量激增后，北美天然气价格大幅下跌。得益于“水力压裂和水平钻井……"美国原油进口量从 2010 年的每天 9,213 千桶（Kb/d）下降到 2017 年的 7,969 Kb/d。到 2012 年，北美的天然气价格比亚洲便宜六倍，比欧洲便宜三到四倍。继续开发北美在能源成本方面的持久竞争优势，可能是美国缩小与中国制造业成本差距的一种更高效且现实的方式。根据波士顿咨询公司（BCG）汇编的数据，在中国各行业，燃气和电力成本对总成本的贡献是劳动力成本对总成本贡献的 60%。换句话说，美国可以通过将能源价格降低不到 20%，来抵消中国劳动力成本 10% 的下降。
最后，美国可能会利用其植根于世界领先大学和顶级企业研究部门的创新能力。哈佛商学院前院长克莱·克里斯滕森观察到，一代中的顶尖公司很少能在下一代中保持领先地位。他的颠覆性创新理论解释了新进入者可以通过两种方式夺取市场份额。首先，他们可能从关注被大企业忽视的低利润消费者需求开始，并利用这些资本最终挑战高端市场主导者的地位。其次，公司可以瞄准当前不在主导者雷达上的市场，后者专注于服务并预测其当前市场的需求。以同样的方式，美国可以专注于新兴技术的制造，在那里它可以从一开始就建立优势，而其他人则专注于满足当前需求。